困擾我國礦業(ye) 行業(ye) 發展多年的礦業(ye) 用地問題終於(yu) 有望得到極大改善。11月8日，經十四屆全國人大常委會(hui) 第十二次會(hui) 議審議通過、自2025年7月1日起施行的《中華人民共和國礦產(chan) 資源法（修訂草案）》（下稱“新礦產(chan) 資源法”）首次對礦業(ye) 用地作出專(zhuan) 門規定，這標誌著礦業(ye) 用地將在法律層麵有了充分保障。

 “多年來，受計劃指標偏緊、供地方式單一以及批礦批地不銜接等因素影響，‘礦合法、地不合法’的問題大量存在，成為(wei) 長期困擾礦山企業(ye) 健康發展的突出矛盾和問題。新礦產(chan) 資源法首次對礦業(ye) 用地作出專(zhuan) 門規定，將保障礦產(chan) 資源勘查、開采用地需求作為(wei) 編製國土空間規劃的要求，從(cong) 空間規劃布局上解決(jue) 礦產(chan) 資源勘查、開采必要的用地需求。明確自然資源主管部門可以通過出讓、租賃、作價(jia) 出資等多種方式供應礦業(ye) 用地。礦山企業(ye) 可以根據開采礦產(chan) 資源的不同方式，選擇不同的用地方式，也可以選擇多種用地方式的組合。”自然資源部法規司司長魏莉華表示，新礦產(chan) 資源法堅持問題導向，借鑒世界上絕大多數國家在礦業(ye) 法對礦業(ye) 用地作出專(zhuan) 門規定的做法，在第三十四條首次對礦業(ye) 用地作出專(zhuan) 門規定，是新礦產(chan) 資源法的一大亮點，對破解礦業(ye) 用地矛盾、保障國家礦產(chan) 資源安全、促進礦業(ye) 高質量發展具有重大意義(yi) 和深遠影響。

 礦業(ye) 用地難，難於(yu) 上青天。對許多礦山企業(ye) 來說，用地難是一個(ge) 突出的“軟肋”。尤其是近年來，隨著國家耕地保護政策的愈加嚴(yan) 格和供地計劃指標的偏緊，以及城鎮化建設步伐的加快、基礎設施項目的大幅增加而導致的大量用地需求矛盾，礦業(ye) 用地已經淪為(wei) 被遺忘的角落，能從(cong) 地方十分有限的用地計劃指標中分得少許“殘羹冷炙”委實不易。

 今年11月7日，中國礦業(ye) 報社記者到廣東(dong) 省肇慶市調研發現，某投資集團2023年2月以20多億(yi) 元競得一建築用花崗岩礦采礦權後，僅(jin) 3個(ge) 月時間就完成環評報告、礦山地質環境保護與(yu) 土地複墾方案等10項政策備案、評審及批複工作，5個(ge) 月就取得采礦許可證並正式開工，跑出了“非淨礦”開發建設的“新速度”。2023年9月，該公司在舉(ju) 行礦山及配套綠色建材產(chan) 業(ye) 園項目開工儀(yi) 式時還信心滿滿，計劃於(yu) 2024年底建成投產(chan) 。然而，萬(wan) 事俱備，卻因土地卡了殼。由於(yu) 用地指標遲遲無法解決(jue) ，該項目進展緩慢，許多工程設施無法如期“落地”，特別是被喻為(wei) “卡脖子工程”的貨運碼頭建設至今仍然還在“積極協調”之中。

 與(yu) 該項目一江之隔、由華南機械製造有限公司承建的某大型砂石礦山，曆經幾年的協調推進，近日終於(yu) 建成並進入生產(chan) 調試階段。但縱觀該礦山整個(ge) 生產(chan) 係統，錯落有致中卻顯擁堵不堪，有些環節甚至還存在致命硬傷(shang) 。作為(wei) 一家當地知名的砂石礦山綜合技術服務商，華南機械製造有限公司現場負責人也是苦不堪言：“關(guan) 鍵是沒地可用，許多原本科學合理的生產(chan) 工藝流程圍著地不斷調整改變後，反而變得支離破碎，難以發揮出真正的優(you) 勢。”記者在現場看到，該項目整個(ge) 生產(chan) 線圍著一條山溝布局，盡管從(cong) 山上到江邊裝運碼頭是一條線下來的，卻因土地嚴(yan) 格受限根本無法利用落差來進行合理設計，有些地方不得不用立式料倉(cang) 來破解場地不足問題，不僅(jin) 嚴(yan) 重影響礦山的開采加工效率，也增加了生產(chan) 運營成本。

  “這個(ge) 礦山周邊都是林地，很難調整。整個(ge) 礦山生產(chan) 係統隻能沿著狹窄的山溝布置，在山下麵好不容易才爭(zheng) 取了40畝(mu) 的用地指標，既要用於(yu) 建設破碎篩分車間和料倉(cang) ，還要建設辦公樓和職工宿舍樓及相關(guan) 生活設施，真可謂是‘一地難求累死牛’。”該礦山負責人大倒苦水。

 而位於(yu) 廣州從(cong) 化區的某碎石場這幾年也是深受其累。盡管該礦山是國家級綠色礦山，礦山環境、安全設施、智能化建設、資源節約集約利用、土地恢複治理等方麵在國內(nei) 首屈一指，但由於(yu) 當地土地計劃指標有限，礦山至今大多為(wei) 臨(lin) 時用地。環保部門、應急部門要求礦山必須建設必要的設施，自然資源部門也要求建設綠色礦山，但按照相應標準投入大量資金建設必不可少的硬件設施後，土地衛片執法又來了，“臨(lin) 時礦業(ye) 用地不能建設永久性固定建築物”成為(wei) 懸在企業(ye) 頭上的一柄達摩克利斯之劍，隨時都有可能被揮下。

 實際上，這隻是礦業(ye) 用地矛盾的一個(ge) 縮影。據了解，目前國內(nei) 礦山存在用地難問題越來越突出，已嚴(yan) 重影響和製約礦山企業(ye) 的正常建設和生產(chan) ，有些礦山企業(ye) 取得采礦權後因耕地、林地等原因遲遲無法按期“落地”，有些礦山企業(ye) 需要提升規模、擴大再生產(chan) 卻因土地受限無法推進。尤其是露天礦山，用地方麵的問題尤為(wei) 突出，“合法采礦、違法占地”情況屢見不鮮，成為(wei) 製約礦山企業(ye) 正常生產(chan) 經營的“攔路虎”“絆腳石”。

 不容忽視的是，因為(wei) 礦山企業(ye) 多位於(yu) 交通不便的山區或丘陵地區，且開采服務年限有限，有的隻有一二十年，礦產(chan) 資源開采完閉坑後這些礦山可以通過土地複墾、生態修複治理等還耕於(yu) 民，還林於(yu) 民，但由於(yu) 采礦用地按照工業(ye) 用地對待，而地方為(wei) 建設產(chan) 業(ye) 聚集區的用地指標還不夠，怎麽(me) 可能拿出原本就“僧多粥少”的工業(ye) 用地指標來供應礦山企業(ye) ？即便好不容易擠出了一點工業(ye) 用地指標來供應，對礦山企業(ye) 而言，不僅(jin) 不是財富，反而還有可能成為(wei) 包袱。姑且不說礦山企業(ye) 無力承擔，即便拿到了工業(ye) 用地指標，到期礦山關(guan) 閉後，這些土地如何處置也成了難題——發展其他產(chan) 業(ye) 交通位置不便，恢複耕地或林地，土地性質又是工業(ye) 用地。

 近年來，礦業(ye) 用地新政陸續出台，采礦用地按工業(ye) 用地來對待。貴州省去年發文要求所有露天礦山臨(lin) 時用地必須改為(wei) 工業(ye) 用地後，許多砂石礦山陷入恐慌之中。“許多砂石礦山原本效益不好，基本是微利經營或保本經營，而且服務期限不長，有的隻有三五年，現在統一讓砂石礦山辦理工業(ye) 用地手續，每畝(mu) 幾十萬(wan) 元的巨額費用企業(ye) 根本承擔不起。再說，真的變成工業(ye) 用地了，砂石礦山到期關(guan) 閉後許多也用不上，可能會(hui) 成為(wei) 呆滯土地資源，從(cong) 而造成土地資源的極大浪費。”貴州省砂石協會(hui) 一位人員憂心忡忡地說。

 近年來，礦業(ye) 用地作為(wei) 嚴(yan) 重製約和影響礦山企業(ye) 發展的“痛點”“難點”和“堵點”，已引起相關(guan) 部門的高度重視，但由於(yu) 受相關(guan) 法律條文框框的製約，並沒有從(cong) 根本上解決(jue) 問題。據了解，在新礦產(chan) 資源法修訂之前，我國對礦業(ye) 用地沒有專(zhuan) 門的法律法規或者規章文件進行規定，涉及礦業(ye) 用地的相關(guan) 規定散見於(yu) 《民法典》《土地管理法》《土地管理法實施條例》《礦產(chan) 資源法》《礦產(chan) 資源法實施細則》《土地複墾規定》及相關(guan) 政策文件。礦業(ye) 用地相關(guan) 政策文件主要包括：1999年原國土資源部對原國家石油和化學工業(ye) 局的《關(guan) 於(yu) 石油天然氣行業(ye) 鑽井及配套設施建設用地的複函》（國土資函〔1999〕219號）等。這在很大程度上束縛了礦業(ye) 用地改革，影響了“先破後立”的礦業(ye) 用地改革進程。

 礦企之所憂，我必念之；礦企之所盼，我必行之。事實上，多年以來，自然資源部高度重視礦業(ye) 用地政策研究與(yu) 改革實踐，並進行大量積極有益的探索。早在2005年，為(wei) 創新采礦用地管理方式，推進采礦用地管理製度改革，原國土資源部就通過《關(guan) 於(yu) 對廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點方案有關(guan) 問題的批複》，同意在廣西平果鋁土礦設立采礦用地供地方式改革試點，探索將原來先征收後出讓的方式改革為(wei) 以臨(lin) 時用地的方式供地，既保障礦山企業(ye) 用地，又嚴(yan) 格保護耕地、維護農(nong) 民土地權益。

 在平果鋁采礦用地方式改革試點取得成功經驗的基礎上，2011年，原國土資源部又分別在山西平朔露天煤礦、內(nei) 蒙古鄂爾多斯市露天煤礦、雲(yun) 南磷化露天磷礦等地區擴大采礦臨(lin) 時用地方式試點改革；2012年在山西省範圍內(nei) 擴大試點範圍，選擇10座露天煤礦和鋁礦開展采礦臨(lin) 時用地方式改革，探索采礦用地新的供地方式。廣西平果鋁土礦采礦臨(lin) 時用地方式改革試點驗收後，相關(guan) 政府部門及業(ye) 內(nei) 專(zhuan) 家基本肯定了臨(lin) 時性采礦用地方式的價(jia) 值，認為(wei) 是采礦用地製度改革的重大創新。

 尤其是近年來，自然資源部進一步加快推進礦業(ye) 用地改革創新工作。2020年6月，自然資源部印發《關(guan) 於(yu) 做好采礦用地方式改革試點有關(guan) 工作的通知》提出，探索采礦用地政策，組織開展試點政策實施效果評估，推動試點成果的政策轉化。隨後，自然資源部抓緊研究完善礦業(ye) 用地政策，保障采礦用地合理需求；積極推進《礦產(chan) 資源法》修改，研究製定集體(ti) 經營性建設用地入市指導意見文件；按照《自然資源部關(guan) 於(yu) 推進礦產(chan) 資源管理改革若幹事項的意見（試行）》要求，積極推進“淨礦”出讓，做好與(yu) 用地用海用林用草等審批事項的銜接，確保礦業(ye) 權人可以正常開展勘查開采工作；2022年，自然資源部又印發了《關(guan) 於(yu) 做好采礦用地保障的通知》（自然資發〔2022〕202號），進一步明確了礦業(ye) 用地路徑等。但由於(yu) 礦產(chan) 資源管理與(yu) 土地管理的法規政策不夠銜接，礦業(ye) 用地在規劃選址、農(nong) 用地轉用、土地征收、供地等環節往往存在落地難題，成為(wei) 礦業(ye) 發展的限製因素。

 “當前，不少礦山之所以存在‘合法采礦、違法用地’問題，關(guan) 鍵是礦產(chan) 資源分布的不可移動性、礦業(ye) 用地被動跟隨性特點，決(jue) 定了礦業(ye) 用地一般都位於(yu) 城鄉(xiang) 建設用地區外而依托資源單獨選址，但在國土空間總體(ti) 規劃編製和‘三區三線’劃定中對此考慮不足，造成礦業(ye) 用地選址時因無規劃或缺乏相應建設用地規模而無法落地。”業(ye) 內(nei) 一位專(zhuan) 家分析說，“新《土地管理法》第四十五條規定，礦業(ye) 用地除了煤炭、油氣等能源類用地可以征地外，其他礦種的用地均無法征地。同時，礦業(ye) 用地主體(ti) 的特定性，決(jue) 定了不大可能采用招標拍賣掛牌等競爭(zheng) 性方式供地，但相關(guan) 供地政策不夠明確，基層自然資源部門操作起來顧慮多多。此外，礦業(ye) 用地涉及資源、林草、發改、能源、水利等相關(guan) 部門，各部門要求不太一致，致使礦業(ye) 用地管理不夠順暢甚至相互掣肘，陷入互為(wei) 前置的死循環，項目用地無法報批。”

 近年來，一直致力於(yu) 礦業(ye) 領域法律法規研究的北京市雨仁律師事務所團隊在辦理多起礦山企業(ye) 涉嫌非法占地案件時發現，礦山企業(ye) 違法用地行為(wei) 具有一些突出特點，即違法用地麵積大、違法用地時間久、違法用地比例高，且體(ti) 現出一定的行業(ye) 普遍性。該團隊分析認為(wei) ，現行土地管理製度與(yu) 礦業(ye) 用地之間的矛盾是根本原因。采礦用地尤其是露天開采礦山用地，具有占地麵積大、多涉及農(nong) 用地等特點，決(jue) 定了采礦企業(ye) 一般都很難獲得足夠的建設用地指標。而地方政府在特定時期內(nei) 為(wei) 追求經濟發展，允許企業(ye) 未批先建是外部原因。部分礦山企業(ye) 自身合規意識淡薄是內(nei) 在原因。

 該團隊建議，對礦山企業(ye) 違法用地行為(wei) ，應堅持罪刑法定、主客觀相統一和尊重曆史、保護行業(ye) 的原則，慎重追究刑事責任。同時，要推進礦業(ye) 用地製度的改革和完善，從(cong) 根本上紓解礦業(ye) 用地之困。而一些業(ye) 內(nei) 專(zhuan) 家及學界人士更是呼籲在修訂的《礦產(chan) 資源法》中單設“礦業(ye) 用地”一章，包括礦業(ye) 用地的市場準入、礦業(ye) 用地的取得方式和取得程序、礦業(ye) 用地的審批、礦業(ye) 用地的退出機製、礦業(ye) 用地的相鄰關(guan) 係以及礦業(ye) 用地損害賠償(chang) 製度等內(nei) 容，以完善我國的礦業(ye) 立法，促進礦業(ye) 高質量發展。

 “1996年的礦產(chan) 資源法對礦業(ye) 用地的取得方式沒有作出專(zhuan) 門規定。實踐中，礦業(ye) 用地一般依照土地管理法，即勘查用地通過臨(lin) 時用地的方式取得，采礦用地按照工業(ye) 用地對待，實行招標拍賣掛牌出讓，導致‘礦合法、地不合法’的問題大量存在，影響了礦業(ye) 行業(ye) 的健康有序發展。”魏莉華在總結盤點新礦產(chan) 資源法十大亮點時表示，新礦產(chan) 資源法在第三十四條首次對礦業(ye) 用地作出專(zhuan) 門規定是一大亮點。

 魏莉華進一步解釋說，新礦產(chan) 資源法一是將保障礦產(chan) 資源勘查、開采用地需求作為(wei) 編製國土空間規劃的要求，從(cong) 空間規劃布局上解決(jue) 礦產(chan) 資源勘查、開采必要的用地需求。二是改變單一供地方式，明確自然資源主管部門可以通過出讓、租賃、作價(jia) 出資等多種方式供應礦業(ye) 用地。礦山企業(ye) 可以根據開采礦產(chan) 資源的不同方式，選擇不同的用地方式，也可以選擇多種用地方式的組合。三是開采戰略性礦產(chan) 確需使用農(nong) 民集體(ti) 所有土地的，可以依法實施征收。這是對土地管理法關(guan) 於(yu) 土地征收範圍作出的特別規定。四是勘查礦產(chan) 資源可以使用臨(lin) 時用地。露天開采戰略性礦產(chan) 資源使用的土地，符合邊開采、邊複墾條件的，可以使用臨(lin) 時用地，但必須經過科學論證，臨(lin) 時使用的土地屬於(yu) 農(nong) 用地的，應當恢複種植條件。五是勘查開采礦產(chan) 資源的用地期限最長不超過礦業(ye) 權期限。也就是說，當用地期限與(yu) 礦業(ye) 權期限不一致的時候，可以按照礦業(ye) 權的期限延長礦業(ye) 用地的期限，以確保礦地期限一致。

 實際上，在新礦產(chan) 資源法審議通過之前，許多省級自然資源係統按照自然資源部的統一要求，仍在持續推進礦業(ye) 用地改革。日前，四川省自然資源廳印發《重點礦業(ye) 企業(ye) 用地保障工作方案》，進一步建立采礦用地保障專(zhuan) 項推進機製，將部分重點礦業(ye) 企業(ye) 用地項目納入用地審批綠色通道，省、市、縣三級分別配備“用地保姆”，限時完成用地預審和選址、用地組卷報批工作，加快推動重點采礦項目落地實施，切實做好采礦用地要素保障，並針對當前非能源類礦產(chan) 項目用地不符合征收條件的問題，探索先期辦理農(nong) 用地轉用手續、暫不辦理土地征收的方式保障用地，避免出現合法采礦、違法用地現象。

 而在此之前的7月31日，《安徽省人民政府辦公廳關(guan) 於(yu) 印發加強礦山全生命周期管理若幹措施的通知》中，也把保障礦業(ye) 用地用林作為(wei) 一項重要內(nei) 容進行明確，要求落實國土空間規劃，明確能源、礦產(chan) 資源安全生產(chan) 管理底線紅線管控要求，合理安排礦業(ye) 用地的布局、規模、時序，並納入國土空間規劃“一張圖”。加快新增礦業(ye) 用地審批進度，依法辦理用地審批手續，對不符合法定征收情形的，在依法辦理農(nong) 用地轉用手續的前提下，通過集體(ti) 建設用地土地使用權入股、聯營方式保障用地需求；集體(ti) 經營性建設用地入市試點地區，可按照國家統一部署通過集體(ti) 經營性建設用地入市方式保障合理用地；對礦山生態修複產(chan) 生的補充耕地指標、騰退的建設用地指標、新增濕地占補平衡指標，可按規定流轉使用。對礦山生態修複為(wei) 林地麵積較大的市，在林地定額分配和使用上給予優(you) 先保障。對曆史原因導致未辦理林地使用手續的生產(chan) 礦山，如涉及違法使用林地的，依法查處整改到位後，支持和指導企業(ye) 辦理使用林地手續。

 上下同欲者勝，左右同心者贏。上有新礦產(chan) 資源法這把“尚方寶劍”的保駕護航，下有各地政府的改革創新和傾(qing) 力支持，再有自然資源係統的精準施策和分類指導，困擾礦業(ye) 行業(ye) 發展多年的礦業(ye) 用地問題定會(hui) 在實踐中迎來重大轉變。