7月20日，中辦、國辦就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出通報。一時間，社會(hui) 各界尤其是礦業(ye) 界對自然保護區內(nei) 礦業(ye) 權清理、退出高度關(guan) 注。有兩(liang) 個(ge) 問題是焦點，一是不管探礦權還是采礦權，也不管處於(yu) 自然保護區內(nei) 何種功能區，是否必須全部退出？二是對退出的礦業(ye) 權人是否應該給予補償(chang) 或賠償(chang) ，以及按照什麽(me) 標準給予補償(chang) 或賠償(chang) ？筆者就此談點看法。

　　依法界定必須退出自然保護區的礦業(ye) 權

　　國家關(guan) 於(yu) 自然保護區內(nei) 礦業(ye) 權退出的相關(guan) 法律、政策規定主要有，《自然保護區條例》第二十六條：“禁止在自然保護區內(nei) 進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動”；第十八條：“自然保護區可以分為(wei) 核心區、緩衝(chong) 區和實驗區。自然保護區內(nei) 保存完好的天然狀態的生態係統以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地，應當劃為(wei) 核心區，禁止任何單位和個(ge) 人進入；除依照本條例第二十七條規定經批準外，也不允許進入從(cong) 事科學研究活動。核心區外圍可以劃定一定麵積的緩衝(chong) 區，隻準進入從(cong) 事科學研究觀測活動。緩衝(chong) 區外圍劃為(wei) 實驗區，可以進入從(cong) 事科學試驗、教學實習(xi) 、參觀考察、旅遊以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。原批準建立自然保護區的人民政府認為(wei) 必要時，可以在自然保護區的外圍劃定一定麵積的外圍保護地帶。”環境保護部等十部委於(yu) 2015年發布《關(guan) 於(yu) 進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》（環發〔2015〕57號）第二條：“自然保護區屬於(yu) 禁止開發區域，嚴(yan) 禁在自然保護區內(nei) 開展不符合功能定位的開發建設活動……禁止在自然保護區核心區、緩衝(chong) 區開展任何開發建設活動，建設任何生產(chan) 經營設施；在實驗區不得建設汙染環境、破壞自然資源或自然景觀的生產(chan) 設施。”《礦產(chan) 資源法》第二十條：“非經國務院授權的有關(guan) 主管部門同意，不得在下列地區開采礦產(chan) 資源……國家劃定的自然保護區、重要風景區，國家重點保護的不能移動的曆史文物和名勝古跡所在地……”國土資源部2017年頒布《自然保護區內(nei) 礦業(ye) 權清理工作方案》，對自然保護區礦業(ye) 權的全麵清理作出了係統規劃和安排，為(wei) 下一步礦業(ye) 權退出奠定基礎。

　　從(cong) 以上規定可以看出，自然保護按功能劃分為(wei) 核心區、緩衝(chong) 區、實驗區，禁止在核心區、緩衝(chong) 區開展任何開發建設活動，建設任何生產(chan) 經營設施；在實驗區不得建設汙染環境、破壞自然資源或自然景觀的生產(chan) 設施。同時，新設礦業(ye) 權嚴(yan) 禁進入自然保護區。筆者認為(wei) ，位於(yu) 核心區、緩衝(chong) 區範圍內(nei) ，不論是探礦權還是采礦權，依法必須退出。但是實驗區內(nei) 的采礦權甚至於(yu) 探礦權，是否也必須全麵退出？新設礦業(ye) 權嚴(yan) 禁進入自然保護區，是否必須包括實驗區？再來看看地方政策。

　　內(nei) 蒙古內(nei) 政發電[2017]28號文規定：“2019年12月底前，位於(yu) 自然保護區核心區和緩衝(chong) 區內(nei) 的合法工礦企業(ye) 要與(yu) 具有管轄權的旗縣（市、區）人民政府簽訂退出協議，按協議約定時限退出自然保護區，並限期完成生態恢複責任。位於(yu) 實驗區內(nei) 合法的礦業(ye) 權，限期退出自然保護區……2018年12月底前，探礦權完成退出70%，采礦權和工業(ye) 企業(ye) 完成退出30%；2019年12月底前，探礦權基本全部完成退出，采礦權和工業(ye) 企業(ye) 退出率基本達到70%；其餘(yu) 難度較大采礦權和工業(ye) 企業(ye) 於(yu) 2020年12月底前基本完成退出。”該文還明確要求，各級自然保護區內(nei) 不得新設礦業(ye) 權。

　　雲(yun) 南省國土廳等八部門發布的《關(guan) 於(yu) 開展礦業(ye) 權聯勘聯審依法審批工作的通知》（雲(yun) 國土資〔2017〕44號）規定，“……將自然保護區……等重要地區劃定為(wei) 具有生態環境保護功能的禁止開采區或限製開采（勘查）區，礦產(chan) 資源規劃禁止區內(nei) 嚴(yan) 禁新設礦業(ye) 權。嚴(yan) 格礦業(ye) 權審查審批管理，已有礦業(ye) 權在礦產(chan) 資源規劃禁止區、達不到限製區準入條件的，依法不予辦理礦業(ye) 權擴大勘查開采範圍、擴大生產(chan) 規模、變更勘查開采礦種、變更開采方式等相關(guan) 變更登記手續，依法不予受理探礦權轉為(wei) 采礦權申請；礦業(ye) 權到期，未征得各類保護區主管部門同意的，依法不予辦理礦業(ye) 權登記手續。”不難看出，雲(yun) 南省對自然保護區內(nei) 礦業(ye) 權退出政策與(yu) 國家層麵規定基本一致。但是，對所有礦業(ye) 權的所有審批事項全部實行聯勘聯審（筆者理解包括自然保護區內(nei) 礦業(ye) 權退出的審批或認定）的規定，是否符合《行政許可法》的原則規定和國家行政審批精簡、便利的改革方向，值得商榷。

　　河南省國土廳等11個(ge) 部門發布《河南省各類自然保護區內(nei) 礦業(ye) 權處置工作方案》（豫國土資發〔2017〕129號）要求：已經確定範圍自然保護區內(nei) 的探礦權、采礦權，勘查開采範圍部分與(yu) 自然保護區範圍重疊的，扣除與(yu) 自然保護區範圍重疊部分，並保持適當間距；勘查開采範圍大部分或全部與(yu) 自然保護區範圍重疊的，依法有序退出。該文同時要求：嚴(yan) 格禁止在自然保護區內(nei) 新設礦業(ye) 權。河南與(yu) 內(nei) 蒙古的做法也一致。

　　從(cong) 上麵三省份政策不難看出，地方層麵政策大多要求不論采礦權還是探礦權，隻要位於(yu) 自然保護區範圍內(nei) （包括礦業(ye) 權勘查開采範圍大部分與(yu) 自然保護區重疊情形），一律限期全麵退出。同時，自然保護區內(nei) 嚴(yan) 禁新設礦業(ye) 權。這與(yu) 國家層麵要求有微妙的差別，比如環發(2015)57號文第七條規定：禁止社會(hui) 資本進入自然保護區探礦，保護區內(nei) 探明的礦產(chan) 隻能作為(wei) 國家戰略儲(chu) 備資源。結合該文全文，言下之意，自然保護區實驗區內(nei) 財政資金投入的勘查項目是允許新設的。該文第二條規定：在實驗區不得建設汙染環境、破壞自然資源或自然景觀的生產(chan) 設施。這是否意味著實驗區內(nei) 礦產(chan) 資源開采，隻要環境保護嚴(yan) 格達標，對自然保護區不構成汙染或破壞，是允許的。同時，《自然保護區條例》第二十七條規定：緩衝(chong) 區外圍劃為(wei) 實驗區，可以進入從(cong) 事科學試驗、教學實習(xi) 、參觀考察等活動。兩(liang) 者結合起來分析，似乎理解為(wei) 實驗區隻允許基本不產(chan) 生汙染物，對環境的影響幾乎可以忽略的科研、教學、旅遊、動植物繁殖等非工礦類生產(chan) 活動，礦產(chan) 資源的勘查開采應該禁止，更符合立法本意或宗旨。

　　綜上所述，筆者認為(wei) ：一是自然保護區的界址和功能分區必須已經施劃明確，才能對保護區內(nei) 礦業(ye) 權分區分類確定是否應該退出。二是自然保護區核心區、緩衝(chong) 區內(nei) 的礦業(ye) 權必須退出。三是自然保護區實驗區的礦業(ye) 權，環發(2015)57號文給實踐留下了一定的想象空間，但是，基於(yu) 前麵的分析，筆者傾(qing) 向於(yu) 應該退出，建議區分探礦權、采礦權，也與(yu) 核心區、緩衝(chong) 區礦業(ye) 權退出區別對待，不搞“一刀切”。四是自然保護區核心區、緩衝(chong) 區禁止新設礦業(ye) 權，實驗區內(nei) 新設礦業(ye) 權，環發(2015)57號文給實踐也留下了一定的想象空間，同樣基於(yu) 前麵的分析，筆者傾(qing) 向於(yu) 原則上禁止，公益性、基礎性、戰略性礦種地質調（勘）查等特殊情況例外（比如放射性礦種的勘查）。五是對於(yu) 礦業(ye) 權與(yu) 自然保護區少部分重疊的情形，可以考慮在不影響自然保護區相關(guan) 保護功能的前提下，根據《國家級自然保護區調整管理規定》等規定，適當調整自然保護區範圍，避開礦業(ye) 權，使礦業(ye) 權反向“退出”保護區範圍；或者調整勘查區塊或者開采範圍，變更勘查（采礦）許可證範圍，使礦業(ye) 權主動退出保護區範圍。

　　我國自然保護區建設在取得成效的同時，也存在很多問題。有的地方沒有經過科學論證，隨意劃定自然保護區；有的地方因為(wei) 各種創建活動，過分追求保護區麵積的增加等。這直接導致這些自然保護區一是範圍、界線不清楚；二是功能分區不明確；三是違反法定程序和權限審批設立，或者未經批準隨意擴大範圍。這又進一步導致兩(liang) 個(ge) 問題無法回答：礦業(ye) 權是不是在自然保護區內(nei) ？如在，位於(yu) 何種功能區？這兩(liang) 個(ge) 問題不弄清楚，當然不能適用自然保護區相關(guan) 規定，要求礦業(ye) 權退出。對邊界範圍和功能分區不明確，甚至沒有保護功能的自然保護區，筆者建議通過調整自然保護區範圍，使部分礦業(ye) 權合法化，從(cong) 而達到“退出”的目的。

　　公平合理確定補償(chang) 標準

　　《物權法》明確規定探礦權、采礦權是用益物權，受法律保護。礦業(ye) 權是經過行政許可取得的，根據《行政許可法》第八條：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guan) 不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為(wei) 了公共利益的需要，行政機關(guan) 可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chan) 損失的，行政機關(guan) 應當依法給予補償(chang) 。”這些是基於(yu) 行政信賴利益保護原則的重要法律規定，也是礦業(ye) 權退出自然保護區應當給予補償(chang) 的高位階上位法的直接法律依據。環發(2015)57號文第四條要求：“……對自然保護區設立之前已存在的合法探礦權、采礦權和取水權，以及自然保護區設立之後各項手續完備且已征得保護區主管部門同意設立的探礦權、采礦權和取水權，要分類提出差別化的補償(chang) 和退出方案，在保障探礦權、采礦權和取水權人合法權益的前提下，依法退出自然保護區核心區和緩衝(chong) 區……”因此，國家層麵法律、政策明確要求對自然保護區設立之前已存在的合法探礦權、采礦權；以及自然保護區設立之後各項手續完備且已征得保護區主管部門同意設立探礦權、采礦權這二類情形的礦業(ye) 權退出給予補償(chang) 。再來看看地方政策。

　　內(nei) 蒙古提出“依法合理補償(chang) ”原則，補償(chang) 兌(dui) 現與(yu) 生態恢複治理掛鉤。內(nei) 政發電（2017）28號文明確：各盟行政公署、市人民政府要根據國家、自治區有關(guan) 政策製定本地區自然保護區內(nei) 合法的工礦企業(ye) 退出補償(chang) 辦法，由旗縣（市、區）人民政府對符合補償(chang) 退出的企業(ye) 組織實施補償(chang) 。符合補償(chang) 退出條件的工礦企業(ye) 要按照生態恢複方案開展生態恢複治理，並與(yu) 具有管轄權的旗縣（市、區）人民政府簽訂補償(chang) 協議；旗縣（市、區）人民政府對通過生態修複工程核驗的企業(ye) 予以分期兌(dui) 付補償(chang) ，對未通過修複核驗的企業(ye) 不予補償(chang) 。各盟行政公署、市人民政府要結合本地區實際，在職權範圍內(nei) 綜合運用財政、國土資源等相關(guan) 政策，拓寬補償(chang) 渠道，完善補償(chang) 方式，保障補償(chang) 退出順利實施。內(nei) 蒙古的政策與(yu) 其他省份對比，比較具體(ti) 、合理、到位。

　　按照環發(2015)57號文第四條規定的二種情形，山東(dong) 省魯國土資字〔2017〕250號文提出“分類提出差別化補償(chang) 和退出方案”原則，具體(ti) 操作並無規定。

　　上麵所有法律、政策規定，補償(chang) 原則或標準基本是“依法、合理、差別化”。筆者建議：一是借鑒《國家賠償(chang) 法》第三十六條“……對財產(chan) 權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償(chang) ”原則，對環發(2015)57號文第四條規定的二種情形礦業(ye) 權人經過評估的直接損失給予補償(chang) ，比較符合《行政許可法》第八條規定，爭(zheng) 取兼顧礦業(ye) 權人合法利益保障與(yu) 生態環境保護公共利益優(you) 先，相對公平，好操作。二是對於(yu) 輕微違法情形，可以且已經整改到位的礦業(ye) 權人，參照第一點確定直接損失金額，由負有補償(chang) 責任的政府或其部門與(yu) 礦業(ye) 權人協商確定補償(chang) 金額。三是對於(yu) 嚴(yan) 重違法情形，依法應當停產(chan) 停業(ye) 、注銷、吊銷礦業(ye) 權證等生產(chan) 經營許可或資質的，嚴(yan) 格執法，礦業(ye) 權限期退出，原則上不予補償(chang) 。

　　以上三種補償(chang) 方式退出的礦業(ye) 權人，依法應該承擔相應的生態恢複治理責任，補償(chang) 款項的發放應該與(yu) 生態恢複驗收掛鉤，確保補償(chang) 到位，生態恢複有保障，爭(zheng) 取實現礦產(chan) 資源勘查開發與(yu) 生態環境保護的合理平衡。