隨著退坡機製的啟動，持續走低的財政補貼對於(yu) 亟待勘探的14.4萬(wan) 平方公裏區塊而言是否具有普遍的經濟吸引力值得懷疑。建議重新審視當前頁岩氣產(chan) 業(ye) 補貼的退坡機製，確保到2025年仍然有足額的財政補貼以支持頁岩氣產(chan) 業(ye) 度過成長階段。

　　2005年以來美國頁岩油氣呈現爆發式增長，不僅(jin) 簡單粗暴地將國際油氣價(jia) 格一波波拉回曆史低位，且徹底打破全球傳(chuan) 統油氣供需格局。全球範圍內(nei) 也隨之掀起了一輪頁岩油氣勘探開發熱潮。與(yu) 美國從(cong) 1976年開始研發到2005年取得突破相比，我國頁岩氣初期發展算相當順利，2006、2007年中石化、中石油開始立項，僅(jin) 過5-6年，2012年涪陵焦頁1號井即首次獲得高產(chan) 氣流。2016年我國頁岩氣年產(chan) 量達到78億(yi) 立方米，已是僅(jin) 次於(yu) 美國和加拿大的第三個(ge) 頁岩氣生產(chan) 大國。

　　不過靚麗(li) 成績背後，也應清醒地認識到，四川盆地及周緣的涪陵、長寧-威遠、昭通三大區域能夠找到“甜點”並率先進入規模化商業(ye) 化開發，並不代表我國頁岩氣產(chan) 業(ye) 已經或即將進入成熟階段。事實上，我國頁岩氣產(chan) 業(ye) 發展還出於(yu) 起步階段，且預計2025年前都將處於(yu) 技術儲(chu) 備和示範開發階段。理由包括：一，與(yu) 2010年美國頁岩氣探明率已達到14.6%且仍在迅速提高相比，我國目前頁岩氣資源探明率僅(jin) 0.4%，也遠低於(yu) 國內(nei) 常規氣（含致密氣，下同）的13%，大規模開發的資源基礎尚不具備；二，適應我國複雜地質條件、複雜地表環境、3500米以深頁岩氣資源的地質勘探理論和資源開發技術體(ti) 係尚未完全建立，部分核心裝備還有待研發改進，而目前重點建產(chan) 的大部分區塊仍主要在川南地區，且埋深普遍超過3500米，因此大規模開發的技術儲(chu) 備仍然不足；三是適合頁岩氣大規模開發的商業(ye) 模式尚需探索。傳(chuan) 統大型油氣藏需要規模化開采，適合大型石油公司整體(ti) 開發、規範管理，但頁岩氣資源條件與(yu) 之明顯不同，更適合體(ti) 製靈活、決(jue) 策快捷、市場適應能力強的中小型投資者進入。相應的，成熟的頁岩氣產(chan) 業(ye) 也應是有大量投資者廣泛參與(yu) 的、充分競爭(zheng) 的產(chan) 業(ye) 組織模式。我國目前頁岩氣勘探開發主體(ti) 仍主要是中石油和中石化，多元主體(ti) 共同參與(yu) 的市場化格局尚未形成。

　　在我國推進能源供給側(ce) 結構性改革，落實中長期能源生產(chan) 、消費革命戰略過程中，天然氣比重將穩步提高，天然氣作為(wei) 主體(ti) 能源的地位將逐步確立。為(wei) 了達成這樣的目標，絕不能忽視頁岩氣的長期戰略作用。一是國內(nei) 常規氣資源儲(chu) 量有限，地質儲(chu) 量規模更大的頁岩氣一旦實現商業(ye) 化開采，將是對國內(nei) 油氣資源的重大補充，有利於(yu) 提高能源安全保障能力；二是盡管頁岩氣成本短期內(nei) 仍高於(yu) 常規氣和進口氣，但在川渝、雲(yun) 貴、兩(liang) 湖等中國腹地甚至整個(ge) 長江經濟帶區域可實現就近供應，對穩定區域供需具有重要意義(yi) ；三是頁岩氣產(chan) 業(ye) 發展對當地經濟帶動作用明顯。以涪陵頁岩氣項目為(wei) 例，經初步測算1元投資可給重慶帶來3.5元的綜合產(chan) 出效益，考慮到頁岩氣區塊廣泛分布在我國經濟欠發達地區，因此發展頁岩氣產(chan) 業(ye) 有望成為(wei) 欠發達地區經濟增長的新動能；四是隨著我國頁岩氣勘探開發技術體(ti) 係的成熟，也可更多走出國門，參與(yu) 全球頁岩氣資源的開發利用，將能源安全保障水平提到更高層次。因此需要從(cong) 現在就建立支持頁岩氣產(chan) 業(ye) 發展成熟的長效機製。

　　從(cong) 國際上看，有效的產(chan) 業(ye) 政策是一個(ge) 國家推進某個(ge) 產(chan) 業(ye) 實現跨越式發展的必要條件。結合美國促進頁岩氣發展的政策體(ti) 係和我國支持風電、光伏產(chan) 業(ye) 發展的政策設置，筆者認為(wei) ，在認真貫徹中共中央國務院《關(guan) 於(yu) 深化石油天然氣體(ti) 製改革的若幹意見》（中發[2017]15號）文件要求下，除了已提出的各項油氣體(ti) 製改革要求之外，專(zhuan) 門針對頁岩氣產(chan) 業(ye) ，還需要以下四個(ge) 方麵的政策體(ti) 係設置：

　　一，建立頁岩氣補貼的長期機製，廣泛吸引投資主體(ti) 參與(yu)    

　　美國頁岩氣大規模發展與(yu) 聯邦政府在技術研發和開發利用方麵的長期投入密不可分。1979年美國頒布了《原油意外獲利法》，其中第29條稅收補貼優(you) 惠條款從(cong) 1980年開始生效，經過多次修改，最終到2002年年底結束。補貼持續了大約23年，前期基本上按照每千立方英尺3美元（折合20美元/千立方米）的標準，並根據市場價(jia) 格設置了逆向調節係數，從(cong) 而使得在1980-1992年期間，投資主體(ti) 的內(nei) 部收益率平均高達23%。後期雖然將補貼下調至每千立方英尺2.5美元（17美元/千立方米）左右，但在油價(jia) 逐步回升的大背景下，頁岩氣開發對資本仍然具有足夠吸引力。長期穩定的、能夠給投資者帶來合理預期回報的財政補貼政策，對激勵廣大中小型投資者積極進入頁岩氣行業(ye) 起到了有效推動作用。通過大規模經驗學習(xi) 和複製，以及技術創新和降低成本的舉(ju) 措，最終實現了頁岩氣革命。

　　借鑒美國經驗，我國從(cong) 2012年起也開始實行財政補貼政策。其中，2012-2015年，中央財政按0.4元/立方米標準對頁岩氣開采企業(ye) 給予補貼；2015年，兩(liang) 部門明確“十三五”期間頁岩氣開發利用繼續享受中央財政補貼政策，補貼標準調整為(wei) 前三年0.3元/立方米、後兩(liang) 年0.2元/立方米。到目前，我國的財政補貼已經執行了5年，從(cong) 涪陵等“甜點”區塊的快速發展來看，這樣的補貼標準基本滿足其財務要求，有效促進了頁岩氣起步階段的發展，但隨著退坡機製的啟動，持續走低的財政補貼對於(yu) 亟待勘探的14.4萬(wan) 平方公裏區塊而言是否具有普遍的經濟吸引力值得懷疑。且目前這樣的退坡速度明顯快於(yu) 美國當年，也顯著快於(yu) 我國風電、光伏補貼的退坡機製。因此建議從(cong) 促進整個(ge) 頁岩氣產(chan) 業(ye) 發展的視角重新審視當前頁岩氣產(chan) 業(ye) 補貼的退坡機製，確保到2025年仍然有足額的財政補貼以支持頁岩氣產(chan) 業(ye) 渡過成長階段。

　　在補貼標準的設計上，建議改變當前的單一標準，而是根據上一年的產(chan) 氣量、當前氣價(jia) 水平、各區塊的平均勘探開采成本，製定一套動態補貼標準體(ti) 係，讓投資者的經濟回報達到合理水平，從(cong) 而吸引更多的資本進入。

　　二，完善頁岩氣礦業(ye) 權流轉機製，吸引更多社會(hui) 資本進入

　　建立充分競爭(zheng) 的頁岩氣產(chan) 業(ye) 格局，需要大量社會(hui) 資本無障礙的進入或退出。兩(liang) 輪探礦權招標的探索為(wei) 完善頁岩氣礦權競爭(zheng) 性出讓和建立礦權退出機製積累了有益經驗，多種性質市場主體(ti) 合資合作開發模式的建立也為(wei) 吸引和擴大頁岩氣投資提供了寶貴借鑒。但目前看，整個(ge) 頁岩氣上遊勘探開發的市場化競爭(zheng) 格局還遠未形成。需要認真貫徹中發[2017]15號文件要求，徹底破解和消除頁岩氣各領域存在的深層次矛盾和問題需要。一是允許以市場化方式進行頁岩氣礦業(ye) 權的轉讓和取得。結合國土資源部正在推進的礦業(ye) 權出讓製度改革方案，針對頁岩氣的勘探開發特點，加快完善頁岩氣礦業(ye) 權轉讓辦法，細化儲(chu) 量評估規則等；二是理順頁岩氣與(yu) 其他礦業(ye) 權重疊設置關(guan) 係，鼓勵取得頁岩氣礦業(ye) 權的主體(ti) 依法綜合勘查開采其區塊內(nei) 的油氣資源，提高資源綜合開發利用水平；三是建立和完善地質資料公開和共享機製，加強國家作為(wei) 所有者對地質資料的管理權限和管理能力，提高油氣企業(ye) 的匯交質量，完善資料包的知識產(chan) 權保護規則等。

　　三，探索建立產(chan) 業(ye) 投資基金，支持頁岩氣全產(chan) 業(ye) 鏈發展

　　隨著涪陵、長寧-威遠、昭通三大頁岩氣示範區在勘探理論、技術裝備、商業(ye) 模式等方麵的探索逐步取得突破，下一步為(wei) 加快複製成功經驗，還需要以更加市場化的激勵機製來引導頁岩氣產(chan) 業(ye) 發展。為(wei) 此，建議遵照國家發改委於(yu) 2017年4月發布的《政府出資產(chan) 業(ye) 投資基金管理暫行辦法（發改財金規[2016]2800號）》指示要求，由政府攜其他機構投資者，共同設立頁岩氣產(chan) 業(ye) 發展投資基金，從(cong) 市場上選擇高效運作團隊，按照市場化規則篩選有市場潛力、技術先進的頁岩氣上下遊相關(guan) 行業(ye) 企業(ye) 項目，予以資金支持。通過這種創新的產(chan) 業(ye) 扶持模式，提升財政資金的使用效率，促進頁岩氣上下遊產(chan) 業(ye) 鏈健康、快速發展。中央政府可設立示範基金，同時鼓勵相關(guan) 地方政府如法操作。

　　四，建立頁岩氣產(chan) 業(ye) 標準體(ti) 係，推進裝備技術檢測服務體(ti) 係

　　在設立產(chan) 業(ye) 基金的同時，還建議各級政府主導成立頁岩氣裝備質量監督檢測中心，針對頁岩氣勘探開發、鑽完井、下遊利用、液化等重點生產(chan) 環節涉及的裝備、裝置產(chan) 品，探索建立完整的檢測實驗室、開發檢測儀(yi) 器儀(yi) 表係統、樹立質量監督檢測標準、培育人才隊伍，加速頁岩氣全產(chan) 業(ye) 鏈發展的基礎理論、設備標準、生產(chan) 規範建設，促進我國頁岩氣裝備製造業(ye) 整體(ti) 升級。