我國已查明的礦產(chan) 資源總量約占世界的12%，僅(jin) 次於(yu) 美國和俄羅斯，居世界第3位，雖然是礦產(chan) 資源大國，但是由於(yu) 我國人口眾(zhong) 多，礦產(chan) 資源人均占有量僅(jin) 為(wei) 世界平均水平的58%，列世界第53位，綜合利用水平也相對較弱。由於(yu) 缺乏法律規範，我國礦產(chan) 資源綜合利用的水平距離理想的目標還有較大差距。其中小型礦山和小礦比重比較大，且普遍技術水平低，礦山技術水平嚴(yan) 重不平衡，這是製約我國礦產(chan) 資源綜合利用的一個(ge) 重要因素。

 礦產(chan) 資源綜合利用概念待明確

 由於(yu) 礦產(chan) 資源屬於(yu) 不可再生資源，全世界範圍內(nei) 的儲(chu) 藏量十分有限。基於(yu) 可持續發展的理念，當代人的發展不能以犧牲後代子孫的利益為(wei) 代價(jia) 。所以，當前以及未來人類的發展應當依靠科學合理的技術和工藝，提高礦產(chan) 資源的利用效率，並對廢棄物和產(chan) 成品進行利用和再利用，才能夠得到長久的發展。這便是礦產(chan) 資源綜合利用的涵義(yi) 。

 據統計，我國90%以上的能源、80%以上的工業(ye) 原料、70%以上的農(nong) 業(ye) 生產(chan) 原料都來自礦產(chan) 資源。國民經濟建設的巨大需求與(yu) 我國礦產(chan) 資源儲(chu) 量不足的矛盾日益突出。

 令人欣慰的是，“加強礦產(chan) 資源節約和管理”被寫(xie) 入“十三五”規劃綱要，其中特別提到，大力推進綠色礦山和綠色礦業(ye) 發展示範區建設，實施礦產(chan) 資源節約與(yu) 綜合利用示範工程、礦產(chan) 資源保護和儲(chu) 備工程，提高礦產(chan) 資源開采率、選礦回收率和綜合利用率。這意味著，礦產(chan) 資源綜合利用已進入領導層視野。

 但目前對礦產(chan) 資源綜合利用還沒有準確的概念定位，不利於(yu) 礦產(chan) 資源綜合利用工作的規範和管理。因此，應當基於(yu) 我國的基本國情以及實踐經驗，明確界定礦產(chan) 資源綜合利用的概念。

 資料表明，我國現行礦產(chan) 資源綜合利用政策主要規定了探礦權人、采礦權人的綜合勘查、綜合開采的義(yi) 務，以礦產(chan) 資源為(wei) 生產(chan) 原料的工業(ye) 企業(ye) 的綜合利用義(yi) 務，對於(yu) 優(you) 秀單位的鼓勵方法以及相關(guan) 配套保障措施等內(nei) 容。專(zhuan) 家表示，我國礦產(chan) 資源綜合利用法律體(ti) 係還很不健全，存在著很多立法空白和不恰當之處，如立法過於(yu) 原則化，缺乏具體(ti) 操作程序；相應的標準製度不完善；對違法行為(wei) 的懲罰力度不強等。

 礦產(chan) 資源綜合利用立法應加快

“將礦產(chan) 資源綜合利用提高到立法高度，最終使其納入可持續發展的法治化軌道。”早在4年前，中國國土資源經濟研究院礦產(chan) 資源綜合利用研究小組就提出了這樣的概念。該研究小組選取加拿大、俄羅斯等礦產(chan) 資源大國為(wei) 樣本，對其礦產(chan) 資源綜合利用管理政策、法規進行了係統梳理。加拿大在礦業(ye) 管理方麵具有成熟且完備的礦業(ye) 政策法規體(ti) 係，在礦業(ye) 發展過程中，特別注重礦業(ye) 的可持續發展。俄羅斯明確將礦產(chan) 資源綜合利用提升到立法高度，在礦產(chan) 資源綜合利用勘查及開采的登記、許可、投資、稅收等方麵做了詳細規定。

 研究小組經過認真梳理對比認為(wei) ，在礦產(chan) 資源綜合利用管理方麵，加拿大管理部門職責分工清晰、管理目標明確，注重礦業(ye) 可持續發展，特別是綠色礦業(ye) 發展和當地民眾(zhong) 利益，並對礦業(ye) 活動全程監督。俄羅斯將礦產(chan) 資源綜合利用提升至立法高度，製定了有利於(yu) 礦產(chan) 資源綜合利用的稅收政策，實行大部門管理，使礦產(chan) 資源實現集中統一管理。

《全國礦產(chan) 資源節約與(yu) 綜合利用報告（2016）》建議，我國應將礦產(chan) 資源綜合利用提高至立法高度，加快礦產(chan) 資源綜合利用立法，健全相關(guan) 法律法規，為(wei) 礦產(chan) 資源綜合利用提供法律依據。

 目前，我國現行的礦產(chan) 資源綜合利用立法所規定的措施主要是經濟優(you) 惠措施，而缺乏對違反資源綜合利用立法造成資源流失和浪費的法律責任規定。對違反資源綜合利用“三同時”規定的、違反規定阻礙他人綜合利用廢物的、對未經加工的廢物而向綜合利用者擅自收費的、以非綜合利用產(chan) 品騙取綜合利用產(chan) 品經濟優(you) 惠的、擅自挪用綜合利用資金的，都沒有規定相應的法律責任。這樣不僅(jin) 不利於(yu) 強製綜合利用義(yi) 務人進行綜合利用，而且使得對綜合利用方麵的違法行為(wei) 無法給予有效的製裁。

 中國國土資源經濟研究院相關(guan) 負責人表示：應建立以《礦產(chan) 資源綜合利用法》為(wei) 統領，以《再生資源回收利用法》、《固體(ti) 廢棄物綜合利用管理法》等單行法為(wei) 補充的法律法規體(ti) 係。這樣的立法模式，既可以保證法治原則的連續性，又能通過適時適度修改使之適應形勢發展的需要，最終使礦產(chan) 資源的綜合利用納入可持續的發展軌道。

 礦產(chan) 資源綜合利用製度待完善

《全國礦產(chan) 資源節約與(yu) 綜合利用報告（2016）》建議，完善礦產(chan) 資源綜合利用製度，實行一係列礦產(chan) 資源綜合利用鼓勵政策、製約和監督措施，製定優(you) 惠政策，鼓勵企業(ye) 積極開展綜合利用。

 建立礦產(chan) 資源綜合利用基金製度。礦產(chan) 資源綜合利用資金不足，一直是困擾綜合利用重大問題之一。有些環境效益、經濟效益、社會(hui) 效益均好的綜合利用項目之所以難以上馬，就是因為(wei) 前期投入很大，建設資金難以解決(jue) 。如果建立起礦產(chan) 資源綜合利用基金製度，就可拓寬綜合利用資金的籌措範圍，為(wei) 綜合利用提供固定的資金渠道。

 建立礦產(chan) 資源保護製度。加強對礦產(chan) 資源開發利用的調控，規範礦產(chan) 資源開發利用秩序，杜絕資源浪費，降低消耗，提高資源利用效率，保護環境。禁止對選礦比大、尾礦利用率低、對環境破壞大的低品位礦的開采；禁止對采礦回收率低、選礦回收率低、資源綜合利用率低的複雜難利用資源的開采；限製對共伴生資源利用率低、資源損失浪費嚴(yan) 重的多金屬共伴生資源的開采。以低品位鐵礦為(wei) 例，禁止對鐵品位小於(yu) 15%、選礦比大於(yu) 6、尾礦利用率小於(yu) 30%的低品位鐵礦資源的開采。

 建立礦山開發利用方案和年度評估方案及指標的第三方認證製度。目前，我國絕大多數礦產(chan) 種類核定回采率和實際回采率的認定、核查存在較大困難，難以真實反映資源利用效率高低。要做好這項工作，可在開發利用方案審查環節和開發利用過程監督環節，設置認定和核查抽樣評估的前提。

 在礦產(chan) 資源開發利用方案審查中，必須有綜合利用方案，在礦產(chan) 開發中加強對實際開發過程與(yu) 開發利用方案一致性審查；在礦山開發過程中，加強礦山日常“三率”的動態巡查，創新開展抽查和抽樣檢測，改變目前“三率”指標通過礦山自己申報的單一渠道。

 如何監測開采、選礦、尾礦等利用狀況

 關(guan) 於(yu) 開采、選礦、尾礦等利用狀況監測，《報告》提出了具體(ti) 的操作方案，完全可以通過日常取樣及數據自動采集等予以統計，有利於(yu) 企業(ye) 綜合利用工作的認定和政府宏觀數據的采集。可以一個(ge) 省（自治區、直轄市）指定10~20家評估機構，采用查報表、人工現場采樣監督測、自動數據采集等方式，提供第三方分析報表與(yu) 年度統計報表相結合，加強宏觀數據掌握，創造全社會(hui) 加強資源綜合利用的氛圍。

 加強礦產(chan) 資源開發和高效綜合利用人才的培養(yang) ，培養(yang) 一批高水平的礦產(chan) 資源利用技術、管理人才，特別是複合型人才。資源綜合利用涉及麵廣，包括技術、經濟、管理等多方麵，加強專(zhuan) 門人才的培養(yang) 是關(guan) 鍵之一。

 建立礦山共伴生資源與(yu) 固體(ti) 廢物數據庫和信息管理係統，如礦床類型、共伴生資源、固體(ti) 廢物情況、所含礦物種類、化學成分、利用狀況等，利用信息網絡定期公布礦產(chan) 資源綜合利用相關(guan) 數據，為(wei) 今後研究、利用和監督提供信息服務。

 製定和完善礦產(chan) 資源綜合利用技術指標體(ti) 係和資源環境評價(jia) 指標體(ti) 係，定期對礦產(chan) 資源的開發利用進行評估與(yu) 檢查。

 專(zhuan) 家建議，要建立礦業(ye) 督察機構和督察員製度，並將礦業(ye) 督察員製度寫(xie) 入礦產(chan) 資源法，使其具有法律地位和效力。構建礦產(chan) 資源綜合利用大部門管理模式，建立涵蓋開發利用、監督管理、技術發展等在內(nei) 的礦產(chan) 資源管理機構，避免多頭管理、重複管理。

 資源匱乏國家的法律實踐

 一個(ge) 國家，政權的基礎是經濟，經濟的基礎是資源，發展的重要前提之一是如何解決(jue) 資源的有效供給；國際戰略以資源戰略為(wei) 核心，我國資源短缺和約束性強化，決(jue) 定了資源綜合利用必將成為(wei) 戰略核心。全國人大環資委法案室主任翟勇表示，在礦產(chan) 資源綜合利用立法上，我國可以借鑒國外的經驗，研究發達國家在資源立法上的先進做法，有利於(yu) 提升我國的資源利用水平。

 翟勇稱，德國和日本是資源匱乏的國家，尤其是日本。在解決(jue) 資源問題上，兩(liang) 國均走過戰爭(zheng) 掠奪的道路，二戰後，兩(liang) 國開始新的資源立法戰略：一是以再生資源的高效利用作為(wei) 其重要的資源戰略內(nei) 容；二是注重對礦產(chan) 資源的儲(chu) 備。

 1996年，德國製定了《物質閉路循環與(yu) 廢物處置法》。德國人以閉合的形式循環利用資源，同時對廢物進行焚燒或填埋。為(wei) 了實施本國的資源戰略，德國製定了一係列有關(guan) 合理利用資源的法律，其資源法定的先進性和戰略性十分明顯。這些法律包括：1972年的《廢棄物管理法》（要求關(guan) 閉垃圾堆放場，建立垃圾中心處理站，焚燒和填埋）；1986年的《垃圾預防與(yu) 管理法》；1991年的《包裝管理條例》；1996年的《物質閉路循環與(yu) 廢物處理法》。此外，還有其他法律法規，包括《農(nong) 業(ye) 和自然保護法》、《汙水汙泥管理條例》等。

 日本是資源消費大國，經濟發展所需資源、能源的絕大部分依靠從(cong) 國外進口，易受國外價(jia) 格衝(chong) 擊。工業(ye) 化以來，特別是二戰後，日本大量生產(chan) 、大量廢棄、大量消費的社會(hui) 經濟模式帶來了諸多環境問題：一是廢棄物處理壓力日益增大，廢棄物處理的社會(hui) 成本不斷加大；二是傳(chuan) 統的社會(hui) 經濟模式造成生態失衡，所以日本倡導構建循環型社會(hui) ，使資源得到循環再利用。為(wei) 了有效實施資源戰略，日本製定了一係列有關(guan) 資源的法律，其資源法定水平較高，這些法律包括《循環型社會(hui) 形成推進基本法》（推進計劃）、《建設再利用法》、《容器包裝再利用法》、《家電再利用法》、《汽車再利用法》、《廢棄物再利用法》、《資源再利用促進法》、《綠色購買(mai) 法》等。

 翟勇表示，相對而言，我國資源立法仍存在一定缺陷，忽視對所謂“廢物”的回收、拆解和再利用的具體(ti) 法律規範的製訂和完善。人們(men) 習(xi) 慣於(yu) 把更多的精力用於(yu) 炒作“先進理念”上，不斷地將通俗易懂、簡便易行的資源高效利用、合理利用的概念和行動代之以含混不清的新理念，再用這些所謂的“新理念”製造大量的廢物，用以攪亂(luan) 人們(men) 合理、高效利用資源的思維和行為(wei) ，這些都是我們(men) 在發展資源綜合利用時需要克服的問題。