黨(dang) 的十九大報告提出，必須堅持節約優(you) 先、保護優(you) 先、自然恢複為(wei) 主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局。當前，我國礦業(ye) 開發與(yu) 生態環境保護矛盾凸顯，尤其是生態紅線的劃定，礦業(ye) 生產(chan) 環境成本大幅提高，保護性特定礦種管理麵臨(lin) 諸多問題。對此，必須加強供給側(ce) 改革，以總量控製促進礦業(ye) 產(chan) 業(ye) 結構升級，推進礦產(chan) 資源開采保護性製度建設，有效促進優(you) 勢礦產(chan) 資源保護。

　　礦產(chan) 資源開采的保護性製度及其成效

　　國土資源部近年來製定了各項法律規章加強礦產(chan) 資源保護。

　　加強礦業(ye) 權管理，從(cong) 源頭控製。從(cong) 1999年4月開始的隨後幾年,國土資源部陸續出台多項管理文件暫停受理鎢、銻和稀土礦探礦權和采礦權，至今沒有放開。2009年開始開展礦業(ye) 權清理工作，通過資源整合使礦業(ye) 權向大型企業(ye) 集中，目前稀土行業(ye) 形成六大集團，千噸以上鎢礦企業(ye) 17家，有效提升了產(chan) 業(ye) 科技水平和市場競爭(zheng) 力。同時，通過專(zhuan) 項整治，對無證、越界等非法礦業(ye) 活動進行了嚴(yan) 厲打擊。通過收緊礦業(ye) 權，從(cong) 源頭上有效遏製了無序開采亂(luan) 象，礦業(ye) 秩序得到大大改觀。

　　實行總量控製政策，管好開采與(yu) 生產(chan) 。國土資源部從(cong) 2002年開始先後對鎢礦、稀土、銻礦實行開采總量控製。政策實施前，稀土礦山生產(chan) 呈持續增長，1990年~2005年間礦山產(chan) 量增長率為(wei) 14.1%。2006年實施總量控製後，才轉入下降通道。銻礦山1981年~2007年，銻精礦產(chan) 量年增長率7.4%，2009年以後大幅下降。2010年，工業(ye) 和信息化部開始實行“指令性生產(chan) 計劃”管理，2015年改為(wei) “生產(chan) 總量控製指標”管理，對企業(ye) 加工生產(chan) 總量進行控製。

　　實行出口配額管理。國家從(cong) 1998年開始對部分礦產(chan) 品實施出口配額製度，規定企業(ye) 年度出口量不得超過其擁有的配額數量。出口配額限製，對於(yu) 源頭調控保護性礦種資源開采、規範礦產(chan) 品出口、抑製資源低價(jia) 賤賣起到了一定作用。2014年，在世貿組織裁定下我國取消了出口配額製度，改為(wei) 出口備案製度。

　　推進資源整合和專(zhuan) 項整治。國土資源部不斷加強和完善保護性開采的特定礦種的勘查開采管理。2011年，國家頒布《關(guan) 於(yu) 促進稀土行業(ye) 健康可持續發展的若幹意見》，實施了環保準入、淘汰落後產(chan) 能、稀土專(zhuan) 用增值稅發票等一係列管理製度，連續幾年開展稀土開采、生產(chan) 、環保、打擊走私等專(zhuan) 項整治行動，使稀土違法得到有效遏製。通過資源整合，礦業(ye) 權清理整頓，產(chan) 能向大型企業(ye) 集中，礦業(ye) 秩序大大改善，產(chan) 能集中度大大提高。

　　保護性開采特定礦種管理麵臨(lin) 諸多問題

　　礦業(ye) 權管理收緊影響礦業(ye) 市場長遠發展，多年暫停受理鎢、稀土等保護性礦種勘查開采權許可證申請，在生產(chan) 中出現許多實際問題。比如：在原有采礦權範圍內(nei) 新增資源量、擴邊新增資源量或者找到非探礦權證礦種等，均麵臨(lin) 探采礦業(ye) 權的變更登記、探轉采是否招拍掛等實際問題，均無法辦理相關(guan) 手續。少數地方以探代采、以多金屬礦或假借其他礦種名義(yi) 開采，以及礦山實施技改擴大產(chan) 能，以資源綜合利用名義(yi) 擴大產(chan) 能等，這些違法違規行為(wei) 增多，大多數處於(yu) 監管盲區。

　　同時，保護性開采特定礦種總量控製存在監管盲區。總體(ti) 來看，通過總量控製，主采礦開采總量基本得到有效控製，但市場實際消費的礦產(chan) 資源量還是超出開采總量控製額度。其中的差額來源，一部分是綜合利用超出的部分，還有一部分是非法開采、多金屬名義(yi) 開采等途徑流入市場的部分。由不同部門分別下達開采總量指標和生產(chan) 總量指標，造成生產(chan) 總量指標與(yu) 開采權許可證核定的開采規模往往不一致，企業(ye) 必然就高不就低，這導致對超指標生產(chan) 無法處罰，不利於(yu) 指標管理，也造成監管困難。

　　此外，保護性開采特定礦種的環境成本差別增大。近年來，正規生產(chan) 企業(ye) 、大型國有礦山在環保設施投入、技術改造方麵投入比較大，而民營企業(ye) 、小型礦山以及非法盜采者在這方麵的投入很少，礦產(chan) 品價(jia) 格具有明顯優(you) 勢，對礦產(chan) 品市場產(chan) 生比較大的影響，導致礦產(chan) 品價(jia) 格在低位徘徊，正規企業(ye) 利潤空間下降甚至虧(kui) 本經營。

　　以供給側(ce) 改革推進礦業(ye) 產(chan) 業(ye) 結構調整

　　筆者認為(wei) ，結構調整是資源保護的關(guan) 鍵。礦業(ye) 權管理、總量控製都是從(cong) 礦業(ye) 開發的源頭入手進行管理，雖然取得一定效果，但卻存在與(yu) 終端消費市場不一致的問題。從(cong) 目前礦產(chan) 品消費流向來看，鎢、稀土等礦產(chan) 資源均以國內(nei) 消費為(wei) 主。但是，低端產(chan) 能大、高端產(chan) 品研發不足，產(chan) 品結構初中級水平占比高、高附加值產(chan) 品少，是我國礦業(ye) 加工冶煉領域的主要問題。消耗高於(yu) 總量控製指標的礦產(chan) 資源，卻以生產(chan) 中低端產(chan) 品為(wei) 主，在造成產(chan) 能閑置的同時，也一定程度上刺激了源頭開采。開采強度過大，儲(chu) 采比下降，會(hui) 使我們(men) 失去資源優(you) 勢。因此，源頭管理還需要配合中下遊企業(ye) 的產(chan) 業(ye) 結構調整，以較少原料生產(chan) 高附加值產(chan) 品。

　　對此，有必要加強供給側(ce) 改革，通過總量控製促進產(chan) 業(ye) 結構調整。建議通過指標內(nei) 礦石原料的流向調控，來抑製中低端產(chan) 品產(chan) 能，鼓勵和保障高端產(chan) 能，逐步實現優(you) 勝劣汰，優(you) 化產(chan) 業(ye) 結構。建議從(cong) 對中下遊冶煉加工企業(ye) 生產(chan) 的產(chan) 品進行分類定級入手，核定不同級別產(chan) 品產(chan) 能，將開采總量有效應用到中高端生產(chan) 加工企業(ye) 。中低端產(chan) 品加工作為(wei) 高端產(chan) 品的前端生產(chan) ，盡可能為(wei) 國內(nei) 高端生產(chan) 提供供給，而非大量出口獲得較低收益。利用總量指標流向調控，促使礦業(ye) 中下遊低端、中小企業(ye) 轉型升級，支持大中型企業(ye) 、高技術產(chan) 品加工企業(ye) 發展，淘汰落後產(chan) 能，優(you) 化產(chan) 業(ye) 結構和培育具有國際競爭(zheng) 力的大型礦企，使優(you) 勢礦產(chan) 、戰略性礦產(chan) 的地位不僅(jin) 僅(jin) 體(ti) 現在資源本身儲(chu) 量上，更要體(ti) 現在終端產(chan) 品供應上。

　　同時，還應該加大科技創新力度，提高礦產(chan) 品科技含量。我國是礦產(chan) 品出口貿易第一大國。但從(cong) 出口產(chan) 品特點看，中低端產(chan) 品占比較大，高附加值高技術含量產(chan) 品較少。我國供應全球80%以上的鎢原料，但高端裝備製造業(ye) 用硬質合金仍需大量進口。要改變貿易產(chan) 品結構，必須盡快進行產(chan) 業(ye) 結構調整，並控製出口產(chan) 品類型等級，提高出口產(chan) 品的技術標準。

　　在此基礎上，有必要建立資源儲(chu) 備製度。建議在加強礦業(ye) 權管理和總量控製的同時，進行保護性開采特定礦產(chan) 資源礦產(chan) 地和礦產(chan) 品儲(chu) 備。這是確保優(you) 勢礦產(chan) 資源長期可持續發展的重要舉(ju) 措，要盡快出台相關(guan) 細則，有效落實。（作者：樊笑英，單位：國土資源部谘詢研究中心）