建立礦產(chan) 資源生態補償(chang) 法律製度，對礦區生態環境進行修複治理，已成為(wei) 國土資源領域生態文明建設的一項重要任務。我國礦產(chan) 資源勘查開發政策根據時代需求不斷調整，生態補償(chang) 政策也經曆了從(cong) 無到有，從(cong) 不完善到逐步完善的過程。筆者認為(wei) ，在《礦產(chan) 資源法》重啟修改之際，有必要在回顧礦產(chan) 資源生態補償(chang) 政策的基礎上開展基礎性研究。

　　礦產(chan) 資源無償(chang) 使用時期（1949年~1981年）——礦產(chan) 資源生態補償(chang) 政策法律處於(yu) 空白期

　　新中國成立後的整個(ge) 計劃經濟時期，我國一直實行的是無償(chang) 開采礦產(chan) 資源製度。1951年公布的《礦業(ye) 暫行條例》在新中國的經濟恢複時期起到了很好的作用，但並沒有涉及生態補償(chang) ，而後1965年國務院批準的《礦產(chan) 資源保護試行條例》強調礦產(chan) 資源保護也沒有涉及生態補償(chang) 。實際上，我國礦區生態環境以及資源保護工作始於(yu) 20世紀50年代，隻是個(ge) 別礦山自發進行的一些小規模生態環境的修複治理工作。

　　礦產(chan) 資源從(cong) 無償(chang) 到有償(chang) 使用過渡時期（1982年~1995年）——礦產(chan) 資源生態補償(chang) 機製逐步完善

　　我國礦產(chan) 資源生態補償(chang) 政策法律源自1982年國務院發布的《對外合作開采海洋石油資源條例》，而後出台了一係列政策法律法規對生態補償(chang) 製度進行了較為(wei) 詳細的規定。例如：《礦產(chan) 資源法》《土地管理法》《環境保護法》都涉及礦產(chan) 資源有償(chang) 使用和生態補償(chang) 的法律條款，還有《土地複墾規定》《資源稅暫行條例》《對外合作開采陸上石油資源條例》《礦產(chan) 資源補償(chang) 費征收管理規定》等行政法規的出台，開始以法律形式強化國家實行礦產(chan) 資源有償(chang) 開采和生態補償(chang) 製度。地方礦產(chan) 資源生態補償(chang) 費的征收最早始於(yu) 1989年《江蘇省集體(ti) 礦山企業(ye) 和個(ge) 體(ti) 采礦收費實行辦法》實施。此後，礦產(chan) 資源生態補償(chang) 費實踐在更大範圍內(nei) 鋪開，江蘇、福建、廣西等14個(ge) 省（區）145個(ge) 縣相繼開展試點。

　　礦產(chan) 資源有償(chang) 使用製度建立初期（1996年~2005年）——礦產(chan) 資源生態補償(chang) 政策法規陸續出台

　　1996年《礦產(chan) 資源法》修改，1997年國務院對《礦產(chan) 資源補償(chang) 費征收管理規定》進行修改並發布。2005年8月國務院下發《關(guan) 於(yu) 全麵整頓和規範礦產(chan) 資源勘查開發秩序的通知》，要求堅決(jue) 關(guan) 閉破壞環境、汙染嚴(yan) 重、不具備安全生產(chan) 條件的礦山企業(ye) ，完善礦產(chan) 資源有償(chang) 使用製度，探索建立礦山生態環境恢複補償(chang) 製度；要求地方各級政府對本地礦區生態環境進行監督管理，明確治理責任，保證治理資金和治理措施落實到位。這一階段，包括《礦產(chan) 資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產(chan) 資源開采登記管理辦法》《全國生態環境保護綱要》等法律法規也先後出台， 強調開采礦產(chan) 資源必須防止汙染環境，加強礦區等廢棄土地的複墾和生態環境的治理，嚴(yan) 禁在生態功能保護區、自然保護區、風景名勝區、森林公園內(nei) 采礦，堅決(jue) 關(guan) 閉破壞環境、汙染嚴(yan) 重、不具備安全生產(chan) 條件的礦山企業(ye) 。

　　黨(dang) 的十六屆五中全會(hui) 提出要在“誰開發誰保護，誰受益誰補償(chang) ”原則的指導下，加速推進我國生態補償(chang) 機製建設，開啟了礦產(chan) 資源生態補償(chang) 政策法律製度建設的新篇章。

　　就地方礦產(chan) 資源生態補償(chang) 政策法規體(ti) 係建設而言，廣西和陝西於(yu) 1997年分別發布了相關(guan) 的管理辦法。隨後，江蘇、湖南就礦山環境恢複治理保證金收繳出台管理文件進行規範。

　　礦產(chan) 資源有償(chang) 使用逐步完善時期（2006年~2012年）——全麵建立礦山環境治理與(yu) 生態恢複保證金製度

　　我國全麵建立礦山環境治理與(yu) 生態恢複保證金製度開始於(yu) 2006年。國家財政部、國土資源部、環保總局聯合發布《關(guan) 於(yu) 逐步建立礦山環境治理和生態恢複責任機製的指導意見》，要求從(cong) 2006年起逐步建立礦山環境治理和生態恢複責任機製。各地可根據當地實際，選擇煤炭等行業(ye) 的礦山進行試點，在試點基礎上再全麵推開。從(cong) 2006年開始，全國31個(ge) 省（區、市）相繼出台了礦產(chan) 資源生態補償(chang) 政策法規，建立起礦山環境治理和生態恢複責任機製。

　　黨(dang) 的十七大提出建立健全生態環境補償(chang) 機製，國家對礦產(chan) 資源生態補償(chang) 政策法律建設更加重視，礦產(chan) 資源有償(chang) 使用製度逐步完善，生態補償(chang) 政策也更加細化。隨後，一大批關(guan) 於(yu) 資源有償(chang) 使用和完善生態補償(chang) 機製的相關(guan) 文件出台，著力解決(jue) 了礦山環境治理和生態恢複責任機製、資源有償(chang) 使用製度改革試點工作、生態環境補償(chang) 長效機製建設、礦山地質環境治理恢複保證金製度建設、資源稅改革、土地複墾等問題，為(wei) 下一步的深化改革奠定政策基礎。

　　以生態文明建設為(wei) 中心的礦產(chan) 資源生態補償(chang) 政策法律（2013年至今）——促進生態保護、生態補償(chang) 在全產(chan) 業(ye) 鏈法治化

　　黨(dang) 的十八大以來，“五位一體(ti) ”新發展理念成為(wei) 時代的主旋律。2013年《關(guan) 於(yu) 全麵深化改革若幹重大問題的決(jue) 定》著重從(cong) 實行資源有償(chang) 使用製度和生態補償(chang) 製度入手，提出了加快自然資源及其產(chan) 品價(jia) 格改革，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間。2015年《關(guan) 於(yu) 加快推進生態文明建設的意見》指出，加快推進綠色礦山建設，健全生態保護補償(chang) 機製。2016年至今，國家先後印發《關(guan) 於(yu) 加強礦山地質環境恢複和綜合治理的指導意見》《國務院關(guan) 於(yu) 全民所有自然資源資產(chan) 有償(chang) 使用製度改革的指導意見》《礦產(chan) 資源權益金製度改革方案》《國務院關(guan) 於(yu) 印發“十三五”生態環境保護規劃的通知》《關(guan) 於(yu) 劃定並嚴(yan) 守生態保護紅線的若幹意見》等文件，確保生態紅線的優(you) 先地位和強化生態保護補償(chang) 政策的落地。這一階段不僅(jin) 強化了礦產(chan) 資源生態補償(chang) 的源頭管控，還強化了事中監管、事後審計，確保礦產(chan) 資源的合理開發秩序。

　　縱觀我國礦產(chan) 資源生態補償(chang) 政策法律的演變過程，可以看出國家層麵並沒有直接的法律詳細規定，目前的礦產(chan) 資源生態補償(chang) 政策還處於(yu) “摸著石頭過河”階段，亟待統一立法。對此，筆者建議在《礦產(chan) 資源法》重啟修訂之際，將相關(guan) 的生態補償(chang) 內(nei) 容予以規定，以促使生態補償(chang) 的試點政策在法律上得到確認。（作者：劉建芬，單位：國土資源部礦產(chan) 資源儲(chu) 量評審中心）