十九大報告有關(guan) “設立國有自然資源資產(chan) 管理和自然生態監管機構”的提法，在相關(guan) 部委中引起了不小的“騷動”。

 環保、林業(ye) 等部門相關(guan) 官員日前對第一財經記者表示，估計機構改革的動作在明年全國兩(liang) 會(hui) 後將有所眉目。

“目前尚未知這一監管機構在體(ti) 製機製上將做如何具體(ti) 安排，但可以想見的是，這個(ge) 機構將在很大程度上整合目前散落在各部門手中的環境保護權力。”複旦大學環境經濟研究中心副主任李誌青說。

 國務院發展研究中心資源與(yu) 環境政策研究所副所長常紀文也對第一財經記者表示，這一體(ti) 製改革的部署契合了山水林田湖草“生命共同體(ti) ”係統保護的需要，體(ti) 現了生態係統的綜合性和監管的綜合性，可以克服以往多頭監管和“碎片化”監管的問題。

 資源和環境一起管更合理

 十九大報告提出“加強對生態文明建設的總體(ti) 設計和組織領導，設立國有自然資源資產(chan) 管理和自然生態監管機構，完善生態環境管理製度，統一行使全民所有自然資源資產(chan) 所有者職責，統一行使所有國土空間用途管製和生態保護修複職責，統一行使監管城鄉(xiang) 各類汙染排放和行政執法職責”。

“設立國有自然資源資產(chan) 管理和自然生態監管機構”是非常值得關(guan) 注和重視的一個(ge) 動向。“資源與(yu) 環境的統一管理符合自然規律，在理論上更站得住腳。”李誌青分析，資源利用與(yu) 環境保護在經濟學領域同屬於(yu) “環境與(yu) 自然資源經濟學”的分支學科，為(wei) 什麽(me) 這兩(liang) 個(ge) 看起來有很大差異的範疇會(hui) 被納入一個(ge) 分支學科裏？主要原因在於(yu) ，資源利用問題中往往會(hui) 包含環境問題，譬如煤炭利用產(chan) 生的大氣汙染物的排放，重金屬利用中產(chan) 生的固體(ti) 廢棄物問題等。

 李誌青說，資源利用是人類生產(chan) 消費的“輸入環節”，而環境問題則是生產(chan) 消費的“輸出環節”，這兩(liang) 者間存內(nei) 在聯係，輸入得多，輸出得也就更多。除此之外，資源利用和環境保護都有一個(ge) 跨代的負外部性（外部成本）問題，關(guan) 涉到我們(men) 對於(yu) 貼現率的設定。這些因素都意味著，要想真正實現人與(yu) 自然的和諧共處，就要從(cong) 源頭開始提高資源的利用效率，並在末端盡可能減少排放。

 李誌青說，以往將自然資源與(yu) 生態環境分而治之，這一點在中外都是如此，譬如美國的內(nei) 政部對其聯邦土地、森林等具有管理職能，而環境保護則由環保署負責，“如此安排的一個(ge) 前提是，兩(liang) 個(ge) 部門都能夠各行其是，按照福利最大化的原則來確定相應的製度體(ti) 係。”

 李誌青說，我國目前在資源管理和生態環境保護上的權力分配更為(wei) 分散，至少有國土資源部、水利部、林業(ye) 局、海洋局、環保部等部委有著相應的職能。這意味著，這些部門完全有可能在資源管理和環境保護的技術標準上、製度安排上、工作節奏上不盡一致，產(chan) 生重疊、抵觸和多頭的弊病，從(cong) 而無法發揮出每個(ge) 部門各自的最大效用。

 破解“一條河幾個(ge) 部門管”

 目前，我國的環保職能分割為(wei) 三大方麵：汙染防治職能分散在海洋、港務監督、漁政、漁業(ye) 監督、軍(jun) 隊環保、公安、交通、鐵道、民航等部門；資源保護職能分散在礦產(chan) 、林業(ye) 、農(nong) 業(ye) 、水利等部門；綜合調控管理職能分散在發改委、財政、經貿（工信）、國土等部門。

 職能交叉造成執法主體(ti) 和監測力量分散，環保領域多頭執法問題突出。大氣汙染、水汙染、土壤汙染，這三類汙染物被列為(wei) 環保部汙染防治的重點。但實際上，環保部對水環境質量和水汙染防治負責，水利部對水資源保護負責。

 環境保護部原部長周生賢2013年曾說：“我們(men) 的環保工作涉及的部門很多，許多職能出現交叉重疊。”

 在環保界有一句話：“一條河幾個(ge) 部門，水利管水，環保管岸。水利上不了岸，環保下不了水。”

“橫向職能分散，缺乏有效協調；縱向監管乏力，執行約束不足。”常紀文總結說。

 常紀文表示，中央關(guan) 於(yu) 生態文明體(ti) 製改革的思路一直是很明確的，措施部署是前後銜接和穩定發展的。

 例如，中共中央、國務院2015年印發《生態文明體(ti) 製改革總體(ti) 方案》，在健全國家自然資源資產(chan) 管理體(ti) 製方麵，提出“按照所有者和監管者分開和一件事情由一個(ge) 部門負責的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chan) 所有者職責，組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘塗等各類自然資源統一行使所有權的機構，負責全民所有自然資源的出讓等”。

 常紀文介紹，在國家統一安排和地方自主探索下，浙江、福建、青海、吉林等地已經開展了自然資源資產(chan) 統一監管和生態環境保護統一監管的試點。

 他認為(wei) ，在統一行使職責的體(ti) 製建立過程中，有關(guan) 部門的職責如果能夠獨立剝離的，應當予以剝離，合並到統一監管的部門；如果不能獨立剝離的，則可按照“一崗雙責”的要求予以保留，分工負責。隻有這樣，才能促進行政監管的社會(hui) 性與(yu) 生態係統的自然性契合。

 按照“山、水、林、田、湖”統一管護的思路，中科院可持續發展戰略研究組此前曾提出的一套方案是：梳理分散在各部門的自然資源資產(chan) 產(chan) 權管理職能，集中並組建自然資源資產(chan) 管理委員會(hui) ；把分散在國土、農(nong) 業(ye) 、水利、環保、林業(ye) 等部門的自然資源保護和生態保護等職能集中起來，組建自然資源與(yu) 生態保護部，統籌自然資源和生態保護監管；把分散在海洋、水利、住建等部門的汙染防治職能集中到環境保護部。

 美麗(li) 中國需要更高頂層設計

 人民群眾(zhong) 日益增長的美好生活需求之一，正是對於(yu) 美麗(li) 中國、美麗(li) 家園的美好願望。邁進新時代，生態已經成為(wei) 人民生活中不可或缺的關(guan) 鍵一環。十九大報告提出的硬措施、嚴(yan) 要求，為(wei) “美麗(li) 中國”建設提供了強有力的製度保障。

 比如，產(chan) 權問題是國有自然資源資產(chan) 管理和自然生態監管的核心。李誌青說，十九大報告明確，國有自然資源資產(chan) 管理和自然生態監管機構監管的對象是“國有”的自然資源資產(chan) 和自然生態環境，並明確“國有”的本質是“全民所有”，這一點非常關(guan) 鍵，“解決(jue) 和梳理好產(chan) 權問題，也就解決(jue) 了大半的資源和環境問題。”

 李誌青說，在理論上，自然資產(chan) 的“全民所有”恰恰是我們(men) 國家的一種製度優(you) 勢，代表全民行使產(chan) 權權利的各級政府理應從(cong) 資源利用和環境優(you) 化的雙重福利效應來開展相應決(jue) 策。

 北京市環境保護監測中心大氣室主任李雲(yun) 婷認為(wei) ，這樣的頂層設計有利於(yu) 整合機構職能，形成監管合力。充分體(ti) 現了十九大報告提出的“保護生態環境作出我們(men) 這代人的努力”的決(jue) 心和智慧。

“將‘美麗(li) ’二字寫(xie) 入社會(hui) 主義(yi) 現代化強國的目標，意味著從(cong) 實現中華民族偉(wei) 大複興(xing) 中國夢的曆史維度推進生態文明建設，彰顯了我們(men) 黨(dang) 的遠見卓識和使命擔當。”十九大代表、陝西省發改委主任方瑋峰說。