引言：

 ——截至2016年底，共投入土地複墾資金14億(yi) 元，完成複墾總麵積2320公頃，在此基礎上，建設的生態農(nong) 牧業(ye) 示範區初具規模。

 ——連續6年采礦用土地指標不足，所屬哈爾烏(wu) 素露天煤礦因征地滯後導致暫時停產(chan) 。

 這看似矛盾的兩(liang) 件事同時發生在神華準能集團（據悉，同類情況也發生在神華寶日希勒露天礦和其他礦區），按照現有政策，在神華準能集團現有礦區範圍內(nei) ，建設用地經恢複治理熟化後可以轉成農(nong) 業(ye) 用地，但農(nong) 業(ye) 用地不能變成建設用地，這意味著神華準能集團雖然完成了礦區開采後的恢複治理，但不能通過動態置換方式獲得采礦用地指標。

 此次哈爾烏(wu) 素露天煤礦因征地滯後導致暫時停產(chan) ，一石激起千層浪，產(chan) 生了一係列連鎖反應，探索露天煤礦采礦用地途徑新模式再次引發關(guan) 注。

神華準能集團

黑岱溝露天煤礦采區

  因征地滯後放緩上升勢頭

 2015年以來，煤炭市場全麵下滑，80%以上煤炭企業(ye) 虧(kui) 損，神華準能集團也受到影響，當時預計2016年全年虧(kui) 損7億(yi) 元。盡管行業(ye) 形勢極為(wei) 嚴(yan) 峻，但神華準能集團作為(wei) 一個(ge) 負責任的央企，依然堅定不移地認真貫徹國有企業(ye) 改革和供給側(ce) 結構性改革等中央決(jue) 策部署，積極落實神華集團“1245”清潔能源發展戰略，不畏艱難，敢打硬仗，通過全麵提升企業(ye) 的發展質量和效益，當年完成利潤25.12億(yi) 元，一舉(ju) 扭虧(kui) 為(wei) 盈，打了一個(ge) 漂亮翻身仗。

 神華準能集團黨(dang) 委書(shu) 記、董事長楊漢宏對此不由自主地感歎“來之不易”，其艱辛恐怕隻有準能人自己體(ti) 味最深。

 8月3日，中國神華發公告稱，受露天礦征地進度滯後導致土方剝離施工暫緩的影響，公司所屬哈爾烏(wu) 素露天礦、寶日希勒露天礦於(yu) 2017年8月起暫時停止或減少煤炭生產(chan) 。其中，哈爾烏(wu) 素露天礦正是神華準能集團旗下的兩(liang) 大露天煤礦之一。

 據記者了解，哈爾烏(wu) 素露天煤礦從(cong) 今年7月份開始部分陸續停產(chan) ，直到8月份中國神華發公告稱暫時全部停產(chan) 。

 這對蒸蒸日上的神華準能集團又意味著什麽(me) ？

 楊漢宏告訴中國礦業(ye) 報記者，哈爾烏(wu) 素露天礦暫時停產(chan) ，導致煤炭減產(chan) ，直接影響到了公司的利潤。

綠化前後對比

 采礦用地問題引發連續反應

 據了解， 哈爾烏(wu) 素露天煤礦是我國目前設計產(chan) 能最大的露天煤礦，年生產(chan) 能力3500萬(wan) 噸。目前該礦暫停煤炭開采，預計將影響本年度商品煤產(chan) 量計劃的完成，大約涉及1300萬(wan) 噸的商品煤產(chan) 量。為(wei) 其配套建設的選煤廠洗選原煤規模達2000萬(wan) 噸，也是一次性建成的亞(ya) 洲最大選煤廠，受哈爾烏(wu) 素暫時停產(chan) 影響麵臨(lin) “吃不飽”的尷尬。

 業(ye) 內(nei) 人士表示，神華準能在成立之初的產(chan) 業(ye) 布局時圍繞自己的煤礦配套建設有自己的選煤廠、發電廠、鐵路線，因此有壓縮每個(ge) 環節成本的主動權，神華準能通過優(you) 化產(chan) 業(ye) 鏈能最大限度降低生產(chan) 成本，這也是其具有市場競爭(zheng) 優(you) 勢的原因之一。

 正是因為(wei) 神華準能是環環相扣的全產(chan) 業(ye) 鏈布局，哈爾烏(wu) 素露天礦的暫時停產(chan) ，受影響的不僅(jin) 是煤炭產(chan) 量和利潤，還有選煤廠入選量、電廠發電量和鐵路運量。

 “哈爾烏(wu) 素露天礦停產(chan) 導致直接經濟損失13億(yi) 元，邊際效益損失18億(yi) 元。”楊漢宏痛心地表示，這不僅(jin) 是企業(ye) 的損失，也是國家稅收的極大損失。

 而更讓準能人痛心的是，遺憾錯失黃金機會(hui) 。現在煤炭市場向好，神華準能生產(chan) 的環保煤炭又有很強的競爭(zheng) 優(you) 勢，本該更上一層樓，但因為(wei) 受到各種因素幹擾，放緩了前進的步伐。

 受影響的不隻是神華準能集團及其所屬的中國神華，下遊的華電能源也受到波及，就在中國神華發出暫減產(chan) 公告的第二天，華電能源緊跟著也發出公告稱，公司所屬電廠2017年計劃煤炭消費量約1800萬(wan) 噸，與(yu) 神華簽訂長協煤合同1121萬(wan) 噸，其中839萬(wan) 噸是由寶日希勒露天礦生產(chan) 。如果從(cong) 8月份開始寶日希勒露天礦減產(chan) 導致長協煤合同無法履行，預計今年公司所屬電廠燃煤將產(chan) 生351.12萬(wan) 噸缺口。

 華電能源稱，上述減產(chan) 造成的燃煤短缺對公司效益影響的精確程度目前尚無法確定，主要由神華銷售集團東(dong) 北能源貿易有限公司履行合同最終情況、黑龍江省煤炭增產(chan) 情況和從(cong) 俄羅斯進口煤炭情況決(jue) 定。但可以確定的是，上述燃煤缺口對公司及所屬電廠將產(chan) 生重大影響。

 公告稱，地理位置決(jue) 定了黑龍江省煤炭市場是相對孤立的市場，2010年以後黑龍江省中部（哈爾濱、大慶）地區發電企業(ye) 設備改造後，雖然可以燃用內(nei) 蒙古呼倫(lun) 貝爾地區褐煤，使黑龍江區域煤炭市場範圍有所擴大，但仍是相對孤立的市場，其他地區的煤炭很難進入這個(ge) 市場。

 那麽(me) 能否寄希望於(yu) 黑龍江省本地煤炭增產(chan) ，據中國礦業(ye) 報記者了解，“十三五”期間，黑龍江省要全麵完成2522萬(wan) 噸煤炭產(chan) 能壓減任務，結合實際情況，力爭(zheng) 壓減更多“僵屍企業(ye) ”產(chan) 能。而且，黑龍江省2017年國民經濟和社會(hui) 發展計劃明確提出，今年繼續引導退出煤炭產(chan) 能442萬(wan) 噸。

 在我國煤炭去產(chan) 能和供給側(ce) 結構改革的大背景下，有業(ye) 內(nei) 人士預測從(cong) 俄羅斯進口煤炭也會(hui) 有趨嚴(yan) 的態勢。

 華電能源的公告稱，2017年至2018年供熱期，公司所屬電廠供熱麵積將接近1億(yi) 平方米，燃煤短缺將直接影響供熱質量和安全。

 業(ye) 內(nei) 人士分析，由於(yu) 上述因素，露天煤礦停減產(chan) 的影響屆時將進一步顯現，甚至威脅黑龍江乃至東(dong) 北三省的冬季采暖供煤，存在引發重大群體(ti) 事件的安全隱患。

 目前，不僅(jin) 是哈爾烏(wu) 素露天礦和寶日希勒露天礦迫切需要解決(jue) 征地滯後的難題，中國神華旗下的黑岱溝煤礦、勝利煤田也麵臨(lin) 同樣難題。

 有業(ye) 內(nei) 人士對此表示擔憂，這四大煤礦位列我國露天煤礦前茅，設備先進，規模大，能效高，綠色開采，生態環保，既是我國煤炭先進生產(chan) 力的代表，也是我國煤炭產(chan) 業(ye) 的支柱企業(ye) 。在當前及未來相當長的時間裏，煤炭仍是我國能做到自給自足的最主要能源，世界並不太平，這些企業(ye) 關(guan) 係到國家能源安全。雖然我國持續推進煤炭去產(chan) 能，但最應該先淘汰的是汙染嚴(yan) 重的落後產(chan) 能，如果一刀切式的連先進產(chan) 能也去掉，將危及國家能源安全。

哈爾烏(wu) 素複墾區一隅

複墾的土地上收獲果實累累

 申請露天礦采礦用地指標遭遇政策難點

 一係列問題的根源是礦用征地滯後，神華準能集團一直與(yu) 相關(guan) 部門積極協調解決(jue) ，但至今未能解決(jue) 的原因是露天礦采礦用地指標申請遭遇政策難點。

 神華準能集團是開采一片，複墾一片，然後再開采新區域，再複墾新區域，“開采-恢複治理”循環進行。截至2016年底，神華準能集團共投入土地複墾資金14億(yi) 元，完成複墾總麵積2320公頃。

 複墾之路並非一帆風順。礦區年總降水量為(wei) 231毫米～459.5毫米，平均為(wei) 404.1 毫米，蒸發量卻達2100毫米，降水量遠遠小於(yu) 蒸發量，剛種下的草植很快都枯死，他們(men) 通過改善土壤，在上遊布設修築攔泥蓄水防洪工程，探索了一兩(liang) 年才成功種活草植，之後土壤再經過5年的熟化改善，種植的莊稼和經濟作物才存活，複墾後的土壤比原表土壤性能更優(you) ，原本貧瘠的荒山溝壑變成了綠樹成蔭的沃土良田。在此基礎上，神華準能集團提出建設生態產(chan) 業(ye) ，並在2016年與(yu) 準格爾旗政府合作，在哈爾烏(wu) 素外排土場上建立現代光伏農(nong) 牧業(ye) 示範區，現已初具規模。如今的礦山複墾區已是“天上有飛鳥，水中遊小魚，地上跑野雞”，儼(yan) 然一幅塞上江南的田園風光。

 雖然神華準能通過恢複治理已累計新增萬(wan) 畝(mu) 良田，但同時連續6年采礦用地指標不足。

 按照現行土地分類標準，采礦用地屬於(yu) 建設用地範疇，但與(yu) 一般建設用地相比又有其特殊性。露天開采主要是對地表及淺層的土地進行利用，采礦時間短，用地周期也相對較短，因此開采完成經恢複治理後的土地可再用於(yu) 農(nong) 牧業(ye) ，土地用途一般不變。

 然而，在我國守住耕地紅線、保護草原、生態環保要求越來越嚴(yan) 格的大背景下，按照現有政策，在神華準能集團現有礦區範圍內(nei) ，建設用地經恢複治理熟化後可以轉成農(nong) 業(ye) 用地，但農(nong) 業(ye) 用地不能變成建設用地，這意味著“建設用地隻減不增，農(nong) 業(ye) 用地隻增不減”，神華準能集團不能通過“增減掛勾、占補平衡”的動態置換方式獲得采礦用地指標，換言之，神華準能集團即使完成了采礦後土地的複墾並達到了複墾要求，甚至複墾後土地更優(you) ，數量更多，但仍然不能以此置換獲得采礦用地指標。

 作為(wei) 神華準能集團的帶頭人楊漢宏遇到了繞不過去的政策難題。

矸電公司

萬(wan) 噸列車將準能煤炭外運

 沒有合法用地手續 采礦工作受到影響

 “針對神華準能反映的采礦用地指標問題，從(cong) 礦區所在的旗、自治區，到相關(guan) 部委、國務院都高度重視，積極應對。”楊漢宏表示，但受政策製約難以解決(jue) ，對此有部門回複“一邊生產(chan) ，一邊審批”，但在實際操作和法律層麵上根本行不通。

 隨著我國法製建設的逐步深入，農(nong) 民維權意識也在不斷加強，就有農(nong) 民在征地糾紛中聘任律師打官司，如果沒有合法的用地批複，被征地農(nong) 民完全可以拒絕搬遷，更有甚者“坐地起價(jia) ”、漫天要價(jia) 。神華準能集團就曾遇到過持續6年的“釘子戶”，不僅(jin) 要求安排家中三個(ge) 孩子進入神華的招工指標，而且5畝(mu) 普通水澆地開出了3000萬(wan) 元的高價(jia) , 這令神華準能難以承受。

 在法律層麵上，如果沒有合法的用地批複手續，征地即為(wei) 非法轉讓，要承擔相應的法律責任。

 根據我國《刑法》第二百二十八條規定，“以牟利為(wei) 目的，違反土地管理法規，非法轉讓、倒賣土地使用權，情節嚴(yan) 重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，並處或者單處非法轉讓、倒賣土地使用權價(jia) 額百分之五以上百分之二十以下罰金；情節特別嚴(yan) 重的，處三年以上七年以下有期徒刑，並處非法轉讓、倒賣土地使用權價(jia) 額百分之五以上百分之二十以下罰金。”

 另外，《最高人民法院關(guan) 於(yu) 審理破壞土地資源刑事案件具體(ti) 應用法律若幹問題的解釋》對於(yu) “情節嚴(yan) 重”也給出了具體(ti) 界定，具有下列情形之一的，屬於(yu) 非法轉讓、倒賣土地使用權“情節嚴(yan) 重”：一是非法轉讓、倒賣基本農(nong) 田5畝(mu) 以上的；二是非法轉讓、倒賣基本農(nong) 田以外的耕地10畝(mu) 以上的；三是非法轉讓、倒賣其他土地20畝(mu) 以上的；四是非法獲利50萬(wan) 元以上的；五是非法轉讓、倒賣土地接近上述數量標準並具有其他惡劣情節的，如曾因非法轉讓、倒賣土地使用權受過行政處罰或者造成嚴(yan) 重後果等。

 對於(yu) 越來越嚴(yan) 格的采礦用地土地管理，楊漢宏也深有體(ti) 會(hui) 。針對神華準能集團采礦用地指標不足問題，楊漢宏介紹，國務院、國土資源部、國家發改委相繼召開了幾次會(hui) 議要解決(jue) 問題，但在土地報批過程中，有專(zhuan) 家提出，依據《最高人民法院關(guan) 於(yu) 審理破壞草原資源刑事案件應用法律若幹問題的解釋》（以下簡稱“《解釋》”），草地不能破壞，破壞者依法追責，報批土地之前必須先報批草地。

 楊漢宏坦言，以前審批采礦用地手續時還沒有遇到過此類情況，這還是第一次。

 記者仔細查閱《解釋》了解到，草原“毀壞”采取“改變用途即毀壞”的認定標準，其中一條明確指出，“對於(yu) 非法開墾草原種植糧食作物、經濟作物、林木，或者在非法占用的草原上建窯、建房、修路、挖砂、采石、采礦、取土、剝取草皮的，采取‘改變用途即毀壞’的認定標準，即隻要在非法占用的草原上實施以上行為(wei) 的，即應認定已對草原造成毀壞。”

 至此，神華準能的采礦用地手續審批再次被擱置，這種結果讓很多神華準能人頗感委屈，在他們(men) 看來，露天開采煤礦為(wei) 國家貢獻了大量能源和稅收，極大地改善了農(nong) 牧民生活和生態環境。神華準能為(wei) 此做了大量工作，但是按照《解釋》條款，因為(wei) 開采前山脊上有零星的幾根草，荒山就被認定為(wei) 草坡，一旦開采破壞了就被認定為(wei) 草原毀壞，哪怕采礦完成後生態環境治理得再好，也將麵對草原毀壞的處罰。有業(ye) 內(nei) 專(zhuan) 家分析指出，這與(yu) 神華準能申請采礦用地指標所遇到的問題類似，其症結還是因為(wei) 沒有實施“增減掛勾、占補平衡”的動態置換機製。

複墾綠化鳥瞰圖

 積極探索露天采礦用地新途徑

 露天滾動式開采方式，老的征地辦法已經不適用當前形勢。

 神華準能集團一直在積極探索露天采礦用地的新途徑，比如“以租代征”、“臨(lin) 時用地”等，但是“以租代征”因為(wei) 農(nong) 民得到的補償(chang) 遠少於(yu) 征地補償(chang) ，農(nong) 民不接受這種方式，而“露天采礦臨(lin) 時用地”通常以五年內(nei) 為(wei) 限，期限內(nei) 要完成采礦、複墾和還地。由於(yu) 神華準能集團礦區恢複治理的特殊性，完成此周期需要8年左右時間，因此這兩(liang) 種方式在神華準能都行不通。

 但是當前神華準能麵臨(lin) 的采礦用地形勢越發緊迫。

 “我們(men) 恢複治理後新增了萬(wan) 畝(mu) 良田，耕地沒有減少，反而增加了。這些恢複治理後的土地不僅(jin) 能種草、種樹、養(yang) 花，還能種植農(nong) 作物，解決(jue) 了農(nong) 牧民就業(ye) 問題，改善了農(nong) 牧民生活，更有經濟價(jia) 值和社會(hui) 效益。”神華準能集團黨(dang) 委副書(shu) 記秦泰無奈地表示，“但是我們(men) 並不想發展成為(wei) 農(nong) 牧業(ye) 公司，主業(ye) 還是開采煤礦，可采礦沒有用地如同無米之炊。”

 令楊漢宏、秦泰等人興(xing) 奮的是，國土資源部和中國礦聯一直都在積極探索露天采礦新的征地途徑，這也讓他們(men) 看到了希望。

 據了解，近年來，國土資源部一直在探索礦用土地政策的改革。2005年，國土資源部批準廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點；2009年，國土資源部對廣西平果鋁土礦采礦用地方式改革試點進行階段性驗收；2010年，國土資源部耕地保護司專(zhuan) 門研究采礦用地方式改革的課題；2011年，國土資源部發文專(zhuan) 門調查摸底礦山企業(ye) 采礦用地情況。通過試點工作，提高了耕地質量，有效保護了耕地；減少了失地農(nong) 民，增加了農(nong) 民收入；降低了企業(ye) 運營成本，提高了經濟效益；支持了當地經濟社會(hui) 發展，促進了和諧礦區的建設。在廣西平果鋁土礦采礦用地改革試點初見成效的基礎上，2011年以後，國土資源部又陸續批準了雲(yun) 南磷化、山西平朔煤業(ye) 等十餘(yu) 家礦山企業(ye) 和內(nei) 蒙古鄂爾多斯、遼寧等試點，擴大采礦用地試點範圍。

 楊漢宏明確表示，企業(ye) 會(hui) 積極爭(zheng) 取采礦用地方式改革試點單位名額，結合當地農(nong) 民和政府的實際情況，積極探索我國露天采礦的用地模式，探索如何使荒地變成草地、耕地，探索露天煤礦如何征地使環境擾動最小，進一步擴大現代農(nong) 牧業(ye) 的示範效應，創建標準化試點，承擔更多的社會(hui) 責任，造福當地，打造綠水青山。

 “如果用複墾新增的土地指標置換采礦用地指標，通過占補平衡、增減掛勾，動態置換采礦用地指標，這樣既能解決(jue) 采礦用地問題，也不會(hui) 減少耕地，保護了農(nong) 民權益。”楊漢宏表示，過去企業(ye) 每年需要申請采礦用地指標，如果能用複墾新增的土地指標置換采礦用地指標，那麽(me) 既可以固定采礦用地指標，也不需要每年再申請采礦用地指標。

 楊漢宏建議，對礦區應采取“增減掛勾、占補平衡”的循環機製，統籌協調資源開發與(yu) 耕地保護。

美麗(li) 的選煤廠