氣候變化會(hui) 引起自然環境變化，進而影響社會(hui) 和經濟的發展。在全球氣候變化中，北極氣候變化最為(wei) 明顯。基於(yu) 此，近年來，越來越多的國家加入了對北極環境變化特別是海冰變化的研究。為(wei) 規範我國北極考察活動的行政許可，促進北極考察活動有序開展，國家海洋局近日印發《北極考察活動行政許可管理規定》，《中國海洋報》記者就此采訪了國家海洋局黨(dang) 組成員、副局長林山青。

　   北極考察對我國的意義(yi) 和重要性

由於(yu) 北極獨特的自然條件和地理位置，尤其是近年來，北極溫度快速上升帶來的一係列環境變化，對全球氣候變化和經濟發展產(chan) 生重要影響。可以說，北極關(guan) 乎人類社會(hui) 的未來發展。

　　我國是北半球國家，也是北極的近鄰，非常需要了解北極快速變化對我國氣候與(yu) 環境變化、工農(nong) 業(ye) 生產(chan) 和減災防災等帶來的重要影響，從(cong) 而采取有效的應對措施，保障國家安全和經濟可持續發展。這是我國開展北極科學考察的重要內(nei) 容。

　　我國是北極《斯匹次卑爾根群島條約》的締約國，也是北極理事會(hui) 的觀察員國，願與(yu) 國際社會(hui) 一道，加強考察合作，提高對北極的認知，保護好北極的脆弱生態，為(wei) 北極全球治理提供更多的公共產(chan) 品，承擔負責任大國的責任。

　　出台《許可管理規定》目的

　　北極地理位置特殊，生態係統脆弱，國際社會(hui) 越來越重視保護北極環境。北極理事會(hui) 近期通過了《加強北極國際科學合作協定》，北極8國將進一步加強北極事務的合作。我國是北極理事會(hui) 觀察員國，開展北極活動、參與(yu) 北極事務日益頻繁。作為(wei) 負責任大國，我國有必要在法製層麵加強建設，保護北極環境，維護我國權益，促進國際合作。

　　根據國務院賦予的職能，國家海洋局負責組織履行《聯合國海洋法公約》《南極條約》等國際海洋公約、條約和協定，承擔極地、公海和國際海底相關(guan) 事務。根據國務院第412號令，國家海洋局負責南、北極考察活動的審批。為(wei) 維護我國北極考察活動秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益，加強對北極考察活動許可的管理和實施，切實保護北極脆弱的生態環境係統。本著麵向社會(hui) 和公開、公正、公平的原則，我們(men) 係統梳理了國內(nei) 外有關(guan) 規定，研究分析各類情況，廣泛組織調研論證，向社會(hui) 公開征求意見，依據《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國行政許可法》《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決(jue) 定》等規定，參照《聯合國海洋法公約》《斯匹次卑爾根群島條約》等國際條約，最終形成了《北極考察活動行政許可管理規定》，目前該規定已經施行。

　　中國是北極的利益攸關(guan) 方，出台《許可管理規定》，體(ti) 現了中國加強自身北極考察活動管理，提升考察質量，避免重複無序、造成浪費行為(wei) 的目的；也體(ti) 現了中國尊重北極周邊國家主權、管轄權，保護北極生態環境的良好願望，為(wei) 進一步開展北極國際合作打下基礎。

　　中國在北極考察中本著“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大理念，相信《許可管理規定》的出台，能更進一步促進中國北極考察活動健康發展，促進北極國際合作。

　　我國的北極考察活動開展情況

　　目前，我國已在挪威斯瓦爾巴島建立了黃河站，開展了13個(ge) 年度的考察。雪龍船完成了7次北冰洋綜合科學考察，第8次北冰洋考察正在執行中，並在前不久成功穿越了北極中央航道和北極西北航道。連同第5次北極考察穿越東(dong) 北航道，這些活動不僅(jin) 為(wei) 我國了解北極氣候變化獲取了大量第一手資料，也為(wei) 我國探索和利用北極航道、參與(yu) 北極經濟可持續發展打下了基礎。在科學考察方麵，我國在黃河站主要開展了空間物理、冰川、生態環境變化監測工作，在北冰洋主要開展了海洋環流、海冰和生態係統變化監測和海洋地質、地球物理調查。目前考察總人次為(wei) 1388人次，參加考察的單位包括教育部、國土資源部、中科院、中國氣象局和國家海洋局等係統的高校和科研院所。

　　近年來，隨著北極區域的不斷開放，我國的北極考察活動逐漸出現了新的主體(ti) 和形式。由於(yu) 北極自然環境的特殊性和北極海域管轄的敏感性，以及國內(nei) 個(ge) 別單位對北極沿岸國家法律法規的不了解，其自行組織開展的北極考察活動引起爭(zheng) 議，造成國際影響和資源浪費，亟須加強對考察活動的管理。

　　一是加強製度建設，厘清責任義(yi) 務。國家組織的北極考察活動是有著嚴(yan) 格的管理程序和要求的，但這主要是作為(wei) 主管部門的內(nei) 部規定，而對社會(hui) 沒有一個(ge) 明確的要求。隨著北極考察需求的不斷增強和北極考察組織的多元化，社會(hui) 參與(yu) 程度不斷提高，這一狀況不利於(yu) 我國北極考察活動的總體(ti) 發展。因而需要國家依法出台相關(guan) 管理製度，明確相關(guan) 程序和有關(guan) 責任與(yu) 義(yi) 務，維護北極考察活動的正常秩序。

　　二是加強綜合管理，優(you) 化資源配置。北極考察具有成本高、風險大、技術裝備要求高等特點。以往北極考察主體(ti) 僅(jin) 有國家海洋局組織的國家北極考察隊，對於(yu) 考察資源可以有效進行統一調配，確保資源合理配置和使用。但隨著北極考察主體(ti) 的增加，需要不斷提高和完善北極考察的管理模式，以實現對整個(ge) 北極考察資源的優(you) 化配置，避免重複建設和資源浪費。因此，亟須通過統一的規範對北極考察資源進行統籌管理，進一步促進我國北極事業(ye) 有序發展。

　　三是實施監管，維護活動秩序。當前北極考察活動的形式呈多樣化發展趨勢，除了科學考察，還出現探險、旅遊、文化、科普等多種形式的活動，活動人員數量大，構成也比較複雜。原有管理方式隻針對國家科考隊，導致這些活動缺乏監管，一方麵可能影響有關(guan) 區域的正常科考活動秩序，另一方麵也對北極環境構成威脅，其產(chan) 生的負麵影響甚至會(hui) 對國家形象造成損害。

　　四是嚴(yan) 格審核，保障活動安全。開展北極考察對於(yu) 安全保障和應急救援條件要求較高。在缺乏統一規範的情況下，國家考察隊以外的考察活動無需經過審核即可組織開展，無法確保其具備相應的安全保障條件和應急預案，因此難以保障考察人員、財產(chan) 等的安全，再加上北極地區救援條件有限，一旦發生安全事故，可能造成重大損失。

　　出台這一規定，體(ti) 現了我國參與(yu) 北極國際治理和打造人類命運共同體(ti) 的良好意願，將自身公民的北極活動主動管理起來，也是我國主動承擔大國責任的體(ti) 現。

　　《許可管理規定》在北極國際治理中有什麽(me) 影響

　　《許可管理規定》本身是一部規範性文件，就其適用範圍而言，有行使“域外治權”之處，但《許可管理規定》在適用範圍上明確是“屬人管轄”，即隻對我國公民、法人和組織有效，符合國際法和立法原理。類似的規範，在國內(nei) 外法律規章製度中比比皆是，例如涉外旅遊相關(guan) 法律製度對於(yu) 遊客在境外行為(wei) 的規範等。

　　此外，《許可管理規定》僅(jin) 是對於(yu) 考察活動加以規範，不影響北極國家對於(yu) 其管轄區域的主權、管理權等相關(guan) 權益，並且明確規定我國北極考察活動涉及到在其他國家管轄範圍內(nei) 進行的，應當遵守該國的規定。

　　因此，《許可管理規定》既是我國內(nei) 部行使管理權的行為(wei) ，也是我國在北極國際治理和環境保護中的製度建設，有利於(yu) 促進我國北極考察健康、有序開展，消除國際上尤其是北極國家的誤解，體(ti) 現我國負責任大國的形象。

　 《許可管理規定》對我國北極考察活動有哪些主要管理措施

　　林山青：《許可管理規定》針對在中華人民共和國境內(nei) 組織前往北極開展有關(guan) 北極考察活動進行審批，包括國家統一組織的北極考察活動、在《斯匹次卑爾根群島條約》適用區域的重大考察活動、在北極的公海及其深海海底區域和上空進行的北極考察活動、有關(guan) 選址及其他對國家組織的北極考察活動產(chan) 生直接影響的活動，合格者頒發許可證。

　　其中，對利用國家財政經費組織開展的北極考察活動進行審批，可以有效實現對國家北極考察資源的統籌管理，達到資源優(you) 化配置、數據資料共享和高效利用的目的，避免重複建設和資源浪費現象。

　　對在《斯匹次卑爾根群島條約》適用區域的重大北極考察活動進行審批，主要是由於(yu) 我國目前規模化的北極科考主要是根據《斯匹次卑爾根群島條約》，集中於(yu) 斯瓦爾巴群島的新奧爾鬆地區，依托黃河站開展。當地政府、管理機構以及我國科考站區都設置了較為(wei) 細致的管理規則。因此，有必要對這一區域的重大北極考察活動進行統一管理，在合理安排科研的同時，遵守當地的各項管理規定。

　　在北極的公海及其深海海底區域和上空進行的北極考察活動也在《許可管理規定》的規製範圍內(nei) ，這主要也是從(cong) 國際法治的要求出發。目前北極國家以及國際社會(hui) 對於(yu) 北極公共區域的關(guan) 注度越來越高，相關(guan) 科考合作規則已經出台，環保規則也逐步發展，漁業(ye) 談判正在進行之中。我國對於(yu) 本國在這些區域開展的考察活動進行規範，恰恰說明了我國是負責任的北極活動大國以及北極治理參與(yu) 國，也有助於(yu) 預防違反相關(guan) 國際法的活動出現。

　　此外，《許可管理規定》也對我國民間主體(ti) 組織的北極考察活動對國家科學考察活動的消極影響進行預防和控製。實踐中，有活動者擅自進入北極科考站區，特別是科學研究區，違反當地管理機構的管理規範，觸碰、幹擾科研設備，對北極科學考察活動造成不良影響，也需要對其進行規範。

　 《許可管理規定》重點設置了以下管理製度

　　一是許可製度。根據國務院對北極考察活動審批的要求，考慮到我國簽訂的有關(guan) 國際條約和北極考察活動實際管理需要，為(wei) 保證活動的安全性、科學性、可行性、規劃性和環保性，《許可管理規定》針對國家統一組織的北極考察活動、在《斯匹次卑爾根群島條約》適用區域的重大考察活動、在北極的公海及其深海海底區域和上空進行的北極考察活動、有關(guan) 選址及其他對國家組織的北極考察活動產(chan) 生直接影響的活動進行審批，合格者頒發許可證。

　　二是環評製度。北極環境對全球氣候變化具有重要影響，關(guan) 係到全人類的生存發展，因此對北極環境的保護成為(wei) 北極考察活動的重要方麵，也是國際社會(hui) 關(guan) 注的焦點之一。在此要求下，《許可管理規定》要求對活動可能產(chan) 生的環境影響進行預先評估。

　　三是監督製度。依據《行政許可法》有關(guan) 監督檢查的規定，《許可管理規定》也設置了監督製度，對許可行為(wei) 進行內(nei) 部監督，對考察活動進行現場監督。對未取得行政許可開展《許可管理規定》所列考察活動的，國家海洋局可不予批準其再次開展北極考察活動；情節嚴(yan) 重的，通報有關(guan) 部門進行行政處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。如果申請者隱瞞情況或虛報材料，國家海洋局將不予受理或不予行政許可，並給予警告。