現行海上溢油應急管理有關(guan) 規定存在的問題

　　有關(guan) 海上溢油應急管理的規定，散見於(yu) 我國多部法律、法規、規章和規範性文件中。近年來，《環境保護法》《國家突發環境事件應急預案》《海洋環境保護法》相繼修訂，《突發環境事件應急管理辦法》《國家海洋局海洋石油勘探開發溢油應急預案》相繼製定頒行，為(wei) 完善我國海上溢油應急管理的法律規範提供了支持。此外，修訂後的《海洋環境保護法》以及《突發事件應對法》《防治船舶汙染海洋環境管理條例》《國務院關(guan) 於(yu) 加強環境保護重點工作的意見》《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》《海洋石油勘探開發溢油應急計劃編報和審批程序》《中國海上船舶溢油應急計劃》也包含若幹海上溢油應急管理的法律規定。不過，上述規範性文件中製定主體(ti) 、時間不同，內(nei) 容上存在相互脫節、衝(chong) 突等問題，有關(guan) 海上溢油應急管理的規定不相協調。

　　一、有關(guan) 規定相互脫節

　　《突發事件應對法》將監視、監控等信息獲取手段的規定安排於(yu) “監測與(yu) 預警”一章，而非“預防”一章。同時，對突發事件的風險評估應歸於(yu) 預警對溢油的預測，然而，《突發事件應對法》卻在“預防”一章的第20條中規定了對危險源和危險區域的“風險評估”。修訂後的《國家突發環境事件應急預案》直接將“預防”舍去，將信息的報告和通報置於(yu) “預警”層麵。混淆了應急預防與(yu) 應急預警的區別。

　　二、法律責任條款缺失

　　2014年修訂的《環境保護法》第62條對不公開或者不如實公開環境信息的重點排汙單位處以的罰款數額未作規定。《海洋環境保護法》第84條規定對因海洋石油勘探開發活動造成海洋環境汙染的責任方處以上限為(wei) 20萬(wan) 元的行政罰款，這對於(yu) 資金雄厚的石油企業(ye) 、事業(ye) 單位等開發者來說影響甚微。此外，《海洋環境保護法》第74條僅(jin) 對未履行信息報告義(yi) 務追究責任，未規定相關(guan) 主管部門和企業(ye) 未履行信息披露義(yi) 務的法律責任。《突發事件應對法》第63條未規定上級行政機關(guan) 或者監察機關(guan) 對於(yu) 因遲報、謊報、瞞報、漏報有關(guan) 突發事件的信息，或者通報、報送、公布虛假信息，造成後果的地方各級人民政府和縣級以上各級人民政府有關(guan) 部門直接負責的主管人員和其他直接負責人員給予何等處分。

　　三、有關(guan) 規定難以有效實施

　　《海洋環境保護法》僅(jin) 規定發生溢油事故後責任方的通報和報告義(yi) 務，對事故責任方如何實施報告和通報，未作出具有操作性的規定。修訂後的《國家突發環境事件應急預案》規定環境保護部負責指導、協調對重大突發環境事件的應對和監督管理環境應急的日常工作。海洋環境監測專(zhuan) 業(ye) 性、技術性較強，依法由國家海洋行政主管部門組織，環境保護部能否有效地對其指導尚不確定。

　　四、有關(guan) 規定滯後於(yu) 溢油應急管理的發展形勢

　　《突發事件應對法》僅(jin) 憑應急預案而不借助其他預防措施，難以有效預防溢油事件。修訂後的《國家突發環境事件應急預案》亦未對預防作出規定，而是直接規定預警，且未對預警的模擬、評估方法及體(ti) 係作出細化規定，未重視對尚未發生溢油事件的海域做好預防溢油擴散的工作。

      對海上溢油應急管理立法的建議

　　對溢油災害進行風險管理，是中國海上溢油應急管理立法應當秉承的理念。根據《突發事件應對法》及《國家海洋局海洋石油勘探開發溢油應急預案》等對應對突發事件過程的規定，在應急管理組織機構的指導下，預防階段應對溢油源進行持續地、動態地排查和監控，獲取相關(guan) 信息，為(wei) 預警做好充分準備，在風險轉變為(wei) 溢油事件時及時預警。溢油事件發生後，啟動應急預案，調動各方力量參與(yu) 應急處置。因此，對溢油事件預防、預警、處置的全過程作出製度規定，使溢油應急預防到處置層層銜接、環環相扣，尤為(wei) 必要。

　　一、修改或製定有關(guan) 海上溢油應急管理法律規範的總體(ti) 構想

　　1.應急預防

　　修改《海洋環境保護法》對“通報”的規定，既包括“對外通報”，也包括係統“內(nei) 部通報”。強化《海洋環境保護法》第74條對政府和企業(ye) 未履行信息報告和信息披露追究責任。增加《國家突發環境事件應急預案》對突發事件預防的規定，明確其與(yu) 處置規定的界限。明確《突發事件應對法》第3章與(yu) 監視、監控等信息獲取手段有關(guan) 的規定，將其作為(wei) 預防手段。明確《突發事件應對法》第20條規定，將對危險源和危險區域的“風險評估”作為(wei) 預警手段。修改《海洋石油勘探開發溢油應急預案》3.3.1、3.3.2，將對溢油的監視、監測預防手段置於(yu) 應急響應（處置）程序內(nei) 。《海洋環境保護法》《國務院關(guan) 於(yu) 加強環境保護重點工作的意見》等相關(guan) 法律規範規定相關(guan) 信息主要是由責任單位或者責任人向有關(guan) 部門報告，修改為(wei) 主管部門主動監測和監視，獲取信息。

　　2.應急預警

　　補充《海洋環境保護法》對海上溢油汙染的預警工作的規定，明確《突發事件應對法》預警評級和發出警報後的措施，修改《國家突發環境事件應急預案》3.2，對如何預警，包括模擬、評估的方法及體(ti) 係作出規定。

　　3.應急處置

　　建議修改《環境保護法》第62條對不公開或者不如實公開環境信息的重點排汙單位處罰力度；明確《突發事件應對法》第63條的行政處罰。

　　二、完善海上溢油應急管理組織體(ti) 係，建立區域聯動製度

　　在中央層麵，中央溢油應急管理機構負責對溢油的整體(ti) 協調、決(jue) 策和指揮。結合《國家突發環境事件應急預案》2.1對組織機構的規定以及《海洋環境保護法》第5條和第18條的規定，製定海上石油平台和管道管線的海洋石油勘探開發各海區的溢油應急預案，逐步整合應對船舶和海上石油勘探溢油事件的行政管理力量。同時，根據《突發環境預案》2.1的規定，國務院海上溢油應急管理工作小組認為(wei) 必要時組成溢油處置指揮部，對溢油應急管理工作進行協調和指導。

　　在地方層麵，整合管理溢油汙染的行政力量，履行對海上溢油的監視、監控職責，進而有效提升溢油應急管理各個(ge) 環節效率。

　　建立海上溢油應急管理區域聯動製度。事發地政府是海上溢油區域聯動執法的首要力量。石油公司在區域聯動活動中必不可少。區域聯動製度的建立，將管理溢油事故的應急支持保障力量納入海上溢油應急管理過程中，改變各地科技水平和物資儲(chu) 備分布不均。