如何理解非洲在當前中國外交中的重要地位

中國在非洲至少包括四大國家利益：政治、經濟、安全和意識形態。因為非洲國家眾多，占有可觀的投票規模，中國尋求非洲對共產黨國內政治地位以及外交政策議程的支持，特別是在多邊論壇上。非洲豐富的自然資源和未開發的市場潛力都為中國的商業參與者創造了大量商機。但中國在非洲的經濟存在不斷強化，也給中國在非洲投資的繁榮和國民安全帶來挑戰。到目前為止，這是中國在非洲的安全要務。由於中國推行“國際關係民主化”，“中國模式”的成功，以及與非洲非民主國家的良好關係對於中國的內政外交來說，都是越來越重要的目標。1、政治利益新中國建立初期，中非關係的永恒主題和重點就是政治利益。中國需要在冷戰國際體係中交朋友，就將非洲剛獨立的國家視作可以團結的主要夥伴。於是，中國將自身與非洲的共同利益和同情作為共享的曆史經驗：中國和非洲都是“資本家和帝國主義殖民”的犧牲者，自二戰後麵臨同樣的國家獨立和解放任務。在這些原則之下，中國於1955年，在萬隆會議上首次與非洲國家正式接觸，包括埃及、埃塞俄比亞、加納、利比亞、利比裏亞和蘇丹。到60年代，由於美國的影響擴大、蘇聯進入阿富汗，以及中蘇之間衝突升級，中國將“爭奪”非洲列入外交政策議程。在1963年和1964年之間，周恩來總理出訪非洲10國，並提出著名的“對外經濟技術援助八項原則”。通過對非洲提供援助，強化中國政治利益，旨在與“帝國主義國家”（美國）和“修正主義國家”（蘇聯）爭奪非洲的支持。在文革期間，盡管中國國內經濟困頓，但仍對非洲提供了大量的外交援助，包括坦桑尼亞-讚比亞鐵路：中國提供9.88億元人民幣的無息貸款，該鐵路迄今仍是中國對非洲最大的援助工程之一。這些項目有助於中國與非洲國家建立外交關係。在此期間，有19個非洲國家與中國建交，包括赤道幾內亞、埃塞俄比亞、尼日利亞、喀麥隆、塞拉利昂、盧旺達、塞內加爾、毛裏求斯、剛果、馬達加斯加、乍得、幾內亞比紹、加蓬、尼日爾、博茨瓦納、莫桑比克、科摩羅、佛得角、塞舌爾。到80年代中期，中國的政治和經濟援助已經促使44個非洲國家與華建交。到2009年，中國累計對外援助2562.9億元人民幣，其中對非洲的援助占45.7%。在整個60年代，中國要同時對抗蘇聯和美國，能夠獲得非洲國家的支持在很大程度上緩和了被國際孤立的壓力。因此，中國對非洲這種富有情感的密切關係自此成為外交關係中的永恒因素。其次，在關鍵的國際場合和多邊論壇上，中國嚴重依賴非洲國家的外交支持與合作。目前，聯合國有54個非洲國家，占其總席位的1/4多。中國需要這些國家在聯合國層麵支持其政治議程。1972年，26個非洲國家投出讚成票，促使中國成功保留在聯合國的席位，這意味著有三分之一以上的國家支持這項決議。之後1989年天安門事件中，中國受到國際社會和西方國家的孤立和製裁。南部非洲6個國家及時親近中國，邀請錢其琛（時任中國外交部長）訪問非洲，順勢將中國帶出困境。同時，第一位於天安門事件後訪問中國的外國領導人也來自非洲國家。為回報非洲國家，自1991年之後，中國外交部長每年對外訪問的第一站必須是非洲國家。2008年北京奧運會前，西藏問題使中國在聯合國人權理事會上頗受爭議。非洲國家對此保持沉默或是支持中國的西藏政策，中國借此平息這些有敵意的爭論或行動，並占據先機。現在，從人權問題到聯合國改革，從區域安全到中國的核心國家利益，中國都寄望非洲國家與其同仇敵愾。中國另外一個在中非關係中的關鍵政治抱負就是台灣在非洲的外交存在。對於北京來說，這涉及到政權合法性問題，非洲擁護“一個中國”的政策。北京和台北之間對與非洲建交的博弈從新中國成立以來持續了60多年。目前，有三個非洲國家與台北保持外交關係：布基納法索、斯威士蘭、聖多美和普林西比。岡比亞於1974年與新中國建立外交關係，在1995年修複與台北的關係，但2013年11月這個關係斷裂，最終於2014年1月與北京的關係正常化。布基納法索於1973年與北京建交，但1994年轉向台北；聖多美和普林西比也是如此，1992年與北京建交，之後在1997年與台北建交。台灣從上世紀90年代開始實施“支票”外交，過去曾成功得到不少非洲國家的認可。但現在，北京才能提供穩固的財政資源，北京在這場外交戰役中已經大獲全勝，並逐步將台北方麵擠出非洲。在1996年、2006年和2007年，尼日爾、乍得和馬拉維分別與台北斷絕外交關係並正式與北京建交。從2008年開始，北京和台北實際上已經暫停爭奪外國的外交認可，這是因為2008年國民黨政府執政之後，兩岸關係大幅改善。國民黨政府對於台灣的獨立問題采取更為溫和的立場。2、經濟利益在中國整體的非洲戰略中，究竟是政治利益還是經濟利益應該成為中國的要務一直存在爭議。中國政府一直強調過去60年間的大部分時期內，中國在非洲的目標從來都不是經濟利益：2011年，溫家寶（時任中國總理）自豪地宣布“中國在其最困難的時期仍無私援助非洲。我們並不是要將非洲的石油和礦產消耗殆盡。”這表明中國是從政治關係的視角，而非經濟利益，將非洲視作首要及最敏銳的夥伴。中國的政治議程是非洲戰略的永恒主題。但是，有反對的觀點認為中國從改革開放之後在其國內外議程中已經將經濟因素提升到了一個更高的高度。這是中國通過發展經濟，多樣化其戰略並鞏固政治地位的結果。中國分析家表示，中非建立經濟聯係60年期間，可以分成三個階段：從1949到1979年，中國在非洲的經濟活動主要是為政治服務，向新興獨立的非洲國家提供經濟援助，從而建交，並支持非洲“反帝國主義和殖民主義”鬥爭，最終獲得非洲國家對新中國的國際支持。從改革開放到90年代中期，中國外交政策的重心轉向國內經濟發展。這個轉移直接導致中國逐步調整非洲政策的要務，從政治主導轉向“經濟合作互惠互利”，並提供援助以提升“服務、投資和貿易”。從90年代中期開始，“充分利用國內外市場和資源”理論在中國對外經濟關係中頗為流行。這個變化帶來了中國國際經濟合作熱潮。中國於1996年首次提出“走出去”戰略。這個戰略隨後在2000年獲得中央政治局的批準，成為一項國家戰略，一直實施至今。非洲充分符合中國“走出去”戰略：首先，非洲豐富的能源儲藏、礦產和原材料都能直接助力中國利用自然資源推動國內經濟發展的需求。在上個10年初期，中國已經積累了巨額外匯儲備，但國內能源和自然資源的逐漸枯竭製約了經濟發展。其次，中國在過去數十年內對非洲的教化保證了中非關係的友好和諧，使非洲成為一個理想的夥伴。近年來，美國極力遏製中國在東南亞、東北亞、南亞和中東的地緣政治地位，非洲就成為中國“走出去”戰略的首選。同時，中國也關注非洲的市場潛力。中國的製造業在生產紡織品、電器和其他商品方麵有獨特的優勢，且物美價廉，這正好滿足非洲國家市場的需求。非洲市場對中國的重要性在2008年國際金融危機期間（中國出口業受到重創）得以加強。西方國家經濟停滯導致對中國商品的需求萎縮，中國的出口業不得不依賴可替代的市場來填補虧損。有分析家因此認為金融危機加速中國超過美國成為非洲第一大貿易夥伴。另外，中國尋求產業經濟和全球供給鏈升級，非洲大量勞動力資源自然就成為中國勞動密集型產業的理想要素。通過將低技術崗位和勞動密集型產業重新遷至非洲，中國尋求更多資本密集型、高技術產業和崗位以提高自身發展模式和質量。“走出去”戰略的實施實質上增加了中國與非洲的經濟聯係。中非貿易可以明確反映這點。1950年中非貿易總額隻有1.21億美元，到2000年，中非貿易已經邁過100億美元大關，平均年增速達到30%。2012年更是達到1985億美元，其中出口占42%。2009年中國超過美國，成為非洲第一大貿易夥伴，中非貿易和美非貿易之間的差距自此越來越大。2012年，美非貿易總額隻有998億美元，相當於同期內中非貿易的50%。在貿易組成方麵，中國從非洲的進口主要集中在能源和自然資源。2011年，中國從非洲的進口總額達到932億美元，其中80%多都來自原油、原材料和資源。非洲成為中國第二大原油供給方（其中蘇丹和安哥拉是中方最大的非洲供應方），僅次於中東。中國對非洲的出口主要是製成品，例如機械、紡織品和電子產品。“走出去”戰略同時也提高了中國對非洲的投資。根據中國商務部的統計，到2008年，中國對非洲的投資從2007年的15.7億美元增長到54.9億美元。這個增幅由於金融危機於2009年有所下滑，到2010年萎縮至21.1億美元。2011年隨即又回升至31.7億美元。但實際上非洲仍隻占中國全球投資總額的一小部分。2011年，中國在非洲的投資隻有其全球投資總額的4.3%，遠低於中國在亞洲（60.9%）、拉美（16%）和歐洲（11.1%）的投資。觀察家們普遍都質疑中國官方的統計，認為其低估了中國在非洲的投資量。根據美國政府問責辦公室的報告，2013年初，“中國在撒哈拉以南非洲的外商直接投資（FDI）可能被低估了……中國企業在香港、維珍群島等建立的子公司都能在撒哈拉以南非洲進行投資。這些投資並未記錄到中國FDI官方數據當中。另外，很多中小型企業並未注冊其FDI，因此這部分也未反映到中國官方數據中。”這個低估並非是中國政府有意為之，但確實反映出在中方在非洲進行商貿活動的一些管理漏洞。中國政府通過優惠貸款、商業貸款、常規和優惠出口買方信貸主動增加對非洲的投資。從2009年到2012年，中國以“優惠貸款”形式對非洲提供了100億美元。在2013年3月，習近平主席出訪非洲期間，承諾將在2012到2015年間，將這個資助增加到200億美元。有時，這些投資會混合外交援助，將可行性和靈活性最大化。但這會帶來如何區分對外援助和投資的問題。這筆200億美元的款項有部分學者和媒體認為是“對外援助”，但中國政府並未做出明確說明。中國的政策卻進一步加深了這個混淆。北京鼓勵政府機構和商業實體“緊密結合對外援助、直接投資、服務協議、勞動力合作、對外貿易和出口”，這些都進一步虛化了援助和投資之間的區別。例如，中國在基建方麵的“關聯援助”常為中方的建築商和勞動力帶來利益，但提供的貸款在很多情況下都以非洲的自然資源作為還款保障。不過，無論定義為援助或是投資，中國對非洲的貸款都旨在互惠互利：中國需要自然資源和服務協議，而非洲需要資本和基建。中國的資本大多數都與保障非洲自然資源安全相關。通過“安哥拉模式”，中國利用以資源為支柱的財政協議與非洲國家達成協議，而這國家通常向中國提供石油或礦產等商品獲得中國的低息貸款。在這些情況下，非洲國家的信貸評級通常較低。這些國家基本很難從國際金融市場融資，中國卻使他們融資相對容易，當然是附帶一定條件。以商品為支撐的貸款並非中國首創。西方國家的主要銀行首先對非洲國家提供類似的貸款，還有日本也曾經對中國采取過類似的策略。但是，中國擴大了這個模式的規模，並且自成體係。2006年在安哥拉，這個模式以40億美元的貸款幫助中國石油企業贏得數個油田的開采權。2010年，中國進出口銀行支付第一筆貸款，中石化從而順利收購18號油田50%的股權；2008年，中國鐵路集團利用相同的策略獲得剛果共和國銅礦和鈷礦的采掘權。在2004年到2011年期間，中國至少與7個資源豐富的非洲國家達成類似協議，交易額將近140億美元。為確保獲得非洲的自然資源，中國流入非洲的資本也為中國的服務承包商創造了不少商機，例如建築公司。在中國援建非洲基建的情況下，這是必要的“關聯援助”。中國有不少分析家表示，非洲是中國的第二大服務承包供給方，當我們對非洲提供10億元人民幣援助之際，我們將獲得價值10億美元的服務承包合同。從這點來看，中國對非洲的財政援助實際上是為中國企業和勞動力提供商機和就業機會，這也是北京“走出去”戰略的重要目標。3、安全利益由於地理距離甚遠，非洲很難直接對中國的國家安全或周邊地區的安全造成任何威脅。但是，中國投資及其國民的安全就成為北京麵臨的首要挑戰。據不完全統計，到2012年10月至少有100萬中國國民在非洲工作或居住，但由於非洲政局不穩，麵臨不少地方和國家級的安全威脅。在國家層麵上，非洲國家內部政治混亂和政權更迭已經對中國投資和公民造成最嚴重的安全威脅。保護中國公民的安全與中國政府的形象相關，中國政府和企業對此都學到不少教訓。在2003年利比裏亞軍事政變之際，中國大使館協助36名在當地的中國公民撤離。雖然沒有人員傷亡，但中國媒體和分析家強調這個政治動亂給中國帶來“巨大的財政損失”。2011年利比亞內戰期間，中國調動巨大軍事和國內資源幫助在利比亞境內的3萬多中國公民撤離。解放軍甚至派出4架戰機和一艘海軍艦艇。盡管如此，利比亞政權更迭還是導致中國企業損失200億美元。中國在非洲的安全利益基本是防禦型的，旨在保護已有經濟利益和國民安全。如果無法保障經濟利益，就會損害中國從非洲獲得經濟成果。而保障公民的人身安全則事關中國政府的形象。中國的投資和公民人身安全在這些落後、政局不穩的地區都特別的脆弱。到目前為止，北京主要依賴其駐外使館對中國公民和投資提供領事保護。但中國的領事服務人手嚴重不足，平均每個領事官員要服務13萬個海外中國公民。另外，中國駐非洲國家使館的領事部門也需要依賴地方政府提供的保護，然而非洲國家政府的低效和不穩定常常使得中方的領事保護徒具其表，沒有實質意義。中國政府的軍力在保護海外國民安全方麵的作用也是有限的。首先，中國嚴格遵守中國不在海外部署軍隊的原則，也並沒有采取雇傭西方國家民營的安保公司保護當地資產的措施。其次，當地的民營安保公司也並不可靠。但是雇傭中國自己的民營安保公司又麵臨重大政治和立法障礙，同時也會對中國“不幹涉他國內政”原則帶來挑戰，因為任何一項安保活動都可能與東道國的立法實施和主權衝突。從2005年開始，中國投資和公民安全在利比亞及其他國家麵臨的威脅驚醒了北京，非洲國家內部的動亂也是中國麵臨的固有問題。過去，中國主要依賴多邊機構，特別是聯合國來保障資產和公民的安全，包括維和行動。中國於2008年底前根據聯合國安理會1816、1838、1846、1851號決議也開始派遣解放軍海軍在亞丁灣執行護航任務。自此，中國已經派遣了16艘戰艦護航5300艘中外船隻。鑒於軍事、外交政策和立法限製無法對其資產和公民提供安全保護，中國越來越青睞於雙邊解決方案，北京采取了一係列措施就安全與和平問題深化與非洲聯盟和非洲國家的合作。2012年7月在北京舉行的第五屆中非部長級合作會議上，胡錦濤（時任中國國家主席）提出《中非和平與安全合作夥伴關係倡議》。除了支持非盟在非洲內部的維和行動，中國還承諾將對非盟常備軍提供財政支持，及安全官員和維和部隊的培訓。在習近平主席首次訪問非洲期間，也承諾將“建設性地參與非洲和平與安全事務”。這些行動暗示了中國的兩個政策：1）、中國認為非盟是維護非洲穩定、確保中國安全利益的重要力量；2）、中國願意援助非盟發展打擊非洲安全威脅的能力。4、意識形態利益冷戰期間以及在中國改革開放之前，意識形態是決定中國非洲政策的主要因素。在這段時期內，中國非洲政策的哲學基石就是中國應該是發展中國家當中對抗殖民主義、帝國主義和修正主義的先驅。對這種意識形態的強調源自仇華的外部環境，迫使中國尋求親華的外交空間。非洲政策在這種意識形態主導下，中國寧願自己勒緊褲帶，也要對非洲慷慨解囊。但1979年之後中國就不再利用這種意識形態來決定其與非洲國家和政黨的外交關係。相反，而是與非洲所有擁護“一個中國”政策的國家建立良好關係。如上所述，這主要是考慮到經濟利益以及部分政治利益。當然，北京的外交政策必然要考慮到政治目的。很多中國分析家都表示，中國共產黨最基本的需求就是建立並保持其執政的合法性，通過“建立獨立自主的新中國”和“帶領人民脫貧致富”來證明其統治地位。在國際上，外國政府對共產黨政治和經濟政策成功的認可也被視作強化共產黨國內地位的有力因素。中國模式或北京共識在非洲就能發揮重要作用。中國利用自身的發展模式，再結合政治和經濟特色，向不少非洲國家證明經濟發展和政治穩定能“淹沒”建立民主體係的需求。在北京看來，中國模式的流行是證實中國體係可行性的最佳途徑。有中國分析家指出，中國模式在非洲有實質影響，這是中國要成為全球大國不可或缺的軟實力。如此看來，中國在非洲的意識形態利益並不會隨著中國將要務轉向經濟發展而淡出非洲。相反，將會以不同的形態宣傳中國發展模式。隻要有更多的國家認可並采納中國模式，那麽中國的孤立感就越小。中國樂見更多非洲國家成立非西方式的政府，並向西方民主展示中國模式的獨特價值，證明西方民主並不適用於所有國家。